지난 2014년 7월 22일 버락 오바마 미국 대통령은 인력혁신 및 기회법(Workforce Innovation and Opportunity Act, 이하 WIOA)을 승인했다. 의회에서도 양당의 압도적 다수가 동의해 통과된 이 법안은 15년만의 공공 인력제도 개혁이다. 이 법의 목적은 구직자 측면에서는 고용 정보, 교육, 훈련 및 지원 서비스에 대한 접근성을 높여 노동시장에 진입할 수 있도록 돕고 고용주 측면에서는 글로벌 경제 환경에서 경쟁력을 확보할 수 있도록 숙련된 근로자를 제공하는 데 있다.

WIOA, 15년만의 공공 인력제도 개혁

WIOA는 성인, 실직 근로자 및 청소년을 위한 고용/훈련 서비스 등 연방 차원에서 예산을 투입한 주요 인력개발 프로그램과 미 노동부(U.S. Department of Labor)가 주관하는 구인구직 알선 서비스, 미 교육부(U.S.Department of Education)가 주관하는 장애인 고용 촉진을 위한 직업재활 주 보조금 프로그램, 성인 문해 향상 및 교육 프로그램을 전략적으로 통합한다. 이 법은 또한 위험에 처한 청소년, 인디언과 아메리카 원주민, 이주노동자 및 계절 농장근로자 등의 특정 취약 계층을 대상으로 하는 프로그램도 허가한다. 마지막으로, WIOA는 미 교육부와 보건복지부(Department of Health and Human Services)가 주관하는 다른 프로그램도 허가한다.

WIOA는 1998년 인력투자법을 대체하고, 성인교육 및 가족문해법(Adult Education and Family Literacy Act), 와그너 페이셔법(Wagner-Peyser Act)과 1973년 재활법(Rehabilitation Act)은 유지 및 수정한다.

WIOA가 개혁하고 있는 주요 내용은 주 단위의 전략적인 인력개발 프로그램의 편성을 위해, 구직자가 고용주의 요구에 부합하는 직업능력과 자격을 습득할 수 있도록 핵심 프로그램이 제공하는 고용 및 훈련 서비스가 상호보완적으로 편성되도록 관리한다는 점이다.

또 고용 및 훈련 프로그램에 투입되는 연방 예산을 실질적인 데이터 및 증거를 기반으로 집행하며, 납세자와 참가자에게 투명하게 관리하게 한다. 노동부와 교육부는 이해 관계자의 의견을 바탕으로 핵심 프로그램에 관한 공통의 성과 책임 제도를 수립했다.

또 지역 고용주의 요구를 충족할 수 있도록 인력개발 프로그램과 지역의 경제개발 전략과의 조율을 장려하며, 현장 주도적 인력제도 운영을 통해 고용주와 숙련된 개인을 연결시켜 준다. 그밖에도 실업자, 장애인, 사회적 혜택을 받지 못하는 청소년 및 교육, 고용장벽에 부딪힌 기타 취약 계층을 대상으로 인력서비스의 향상 및 개선을 도모한다.

조직과 구조 역시 개편

이와 같은 목적을 위해 조직이나 인력의 구성도 이를 지원하기 위해 재편된다. WIOA는 주 인력개발위원회가 위원회 기능 수행에 필요한 위원장 및 기타 지원 인력을 고용할 수 있게 허용한다. 인력의 배치나 위치는 주별로 다르다. 펜실베이니아 주의 경우, 주 위원회 인력은 노동산업부 소속이다. 다른 주에서는 주지사 사무실 소속일 수 있다.

지역 인력개발위원회의 위원들도 지원 인력을 가질 수 있는데 일반적으로는 상임 이사, 재무 인력, 청소년 코디네이터, 감독 및 모니터링 인력과 기타 지역별로 운영상 필요하다고 생각되는 인력이 이에 포함된다.

WIOA는 훈련 위탁, 경력 컨설팅, 구인 목록 및 유사한 고용 관련 서비스를 제공하는 원스톱 서비스 센터를 전국적 제도로서 유지하는데, 이는 운영자가 감독하는 지역 인력개발위원회를 포함한 여러 프로그램 파트너로 구성돼 있다. 운영자는 센터의 일상적 관리를 처리하고 파트너와 고객 서비스의 조율을 담당한다. 운영자는 민간 단체, 비영리 단체나 여러 단체의 컨소시엄일 수 있으며, 인력구성은 지역별로 융통성 있게 운영할 수 있다.

WIOA에서 규정하고 있는 공공 인력개발제도는 연방정부와 주정부, 지역 차원으로 역할과 책임이 나뉜다.

노동부 산하 고용훈련국(Labor’s Employment and Training Administration, ETA)은 연방 정부의 직업 훈련 및 실직 근로자 훈련 프로그램, 공공 고용 서비스 프로그램 및 실업 보험 혜택을 위해 주 정부에 제공되는 연방 보조금을 관할한다. 이런 서비스는 주로 주와 지역 인력개발제도를 통해 제공된다. 이를 위해 ETA에 배정되는 연간 예산은 90억 달러 미만이다.

연방 정부는 의회에서 기금을 받아 인력 프로그램을 감독하는 연방 기관에 할당하는 역할도 한다. 기금을 배정받은 연방 기관은 이를 다시 공식 할당 기준에 따라 주정부에 할당한다.

연방 기관은 국가 프로그램을 관리하고 성공 여부를 평가한다. 예를 들어, 노동부는 복지 수혜자의 장기적 고용 자립을 지원하는 취업 알선, 전환직 및 기타 지원 서비스 제공에 필요한 국가 근로연계복지(National Welfare-to-Work) 주 보조금은 물론 앞서 언급한 모든 훈련 및 고용 프로그램을 감독한다.

또한 연방 기관들은 각 주의 성과 수준에 대해 교섭하고 부진한 주에게는 기술 지원을 제공한다. 연방 정부는 성과 수준을 조정하고 2년 후에도 계속 기준을 충족하지 못하는 주에게는 재정적 제재를 가할 수 있다.

주지사는 주에 할당되는 기금에 책임이 있다. 주지사는 기금 수령 및 분배를 담당할 부서를 하나 지정해 기금을 관리한다. 펜실베이니아 주에서는 노동산업부(Department of Labor & Industry)가 담당 부서이다.

주지사는 또한 주 인력개발위원회에서 일할 위원을 임명할 책임도 있다. 위원회는 본질적으로 자원에 의해 구성된다. 광의로 해석 시 주 위원회는 제도의 역량 구축, 제도 조율 및 운영과 전략적 기능에 대한 책임이 있다. 주요 책임에는 주 전체에 걸친 정책 및 프로그램 검토, 제도 지원을 위한 프로그램 조정 권고안 개발, 제도 이행과 지속적인 개선을 위한 지침 개발, 기술 개선을 위한 전략 개발, 모범 사례 전파 등이 있다.

WIOA에서는 위원회의 최소 구성 요건으로 주지사, 주 입법부 상하 양원의 각 대표, 지역 내 최상위 직책 공무원, 핵심 프로그램 수립을 담당하는 주정부 공무원, 기업 대표(회장을 포함한 다수)와 근로자 대표(예: 노동기구, 공인 실습 프로그램)를 규정하고 있다. 주 위원회는 주지사가 지정한 다른 구성원을 포함할 수 있다.

주지사는 주의 노동시장권역 및 지역경제개발권역과의 일관성, 고등교육 기관과 지역 내 직업 및 기술교육 학교와 같은 적절한 교육 및 훈련 제공자가 있는지를 포함해 법 조항에 따른 활동을 효율적으로 운영하기 위해 꼭 필요한 연방 및 비연방 자원이 있는지 여부는 물론 기존에 지정된 지역까지 고려해 주 내에 지역인력개발권역을 지정한다. 단일인력개발권역으로 지정된 주에서는 주의 인력위원회가 이 문서에 기술된 지역 인력개발위원회의 기능을 수행한다. 주지사는 주 위원회와 협력해 선출된 지역 공무원이 지역 인력위원회에 자원하는 위원을 임명할 때 사용할 기준을 수립한다. 주지사는 지역인력개발위원회가 지역의 성과책임기준에 부응하는 인력투자활동을 수행하였는지 및 지속적인 재정투명성을 보여주었는지를 기준으로 2년마다 각 지역인력개발위원회의 자격을 인증해야 한다. 마찬가지로 주지사는 사기, 남용, 직무태만 혹은 2년 연속 성과가 없을 경우에는 이를 공지하고 항변 요청 기회를 제공한 후에 위원회의 자격을 언제든지 박탈할 권한이 있다. 지역인력개발위원회의 자격이 박탈될 경우, 주지사는 새로운 위원회를 구성 및 인증할 수 있다.

주지사의 주요 책임 중 하나는 주의 공공 인력개발제도의 4개년 전략에 대한 개요를 담은 인력개발통합계획 혹은 인력개발종합계획을 수립해 노동부 장관에게 제출하는 것이다. 인력개발통합계획은 WIOA에서 정의한 핵심 파트너만을 포함하는 전략의 개요이며, 인력개발종합계획은 핵심 파트너와 하나 이상의 파트너를 추가한 전략이다.

펜실베이니아 주의 WIOA 인력개발종합계획에는 총 13개의 인력 제도 파트너 프로그램이 포함되어 있다.

미국 공공 인력제도의 역사

그동안 미국에서의 공공 인력개발제도는 다음과 같은 사례들을 찾을 수 있다. 먼저 연방 인력개발 법령은 루스벨트 대통령의 뉴딜 정책(1933~38)에서 기인한 것으로 알려져 있다. 대공황 시대에 미국의 고용률은 역대 최저치를 기록했다. 따라서 고용서비스를 제공하고 도시와 농촌 지역 모두에서 고용을 촉진하며 국가의 인프라를 구축하는 데 그 목적이 있다. 뉴딜 정책의 일환으로 설립된 공공사업진흥국(Works Progress Administration)에서는 공공 프로젝트 지출을 늘려 고용을 창출했는데, 프로그램이 실시된 총 8년 동안 850만 명 이상의 고용이 창출됐다.

1962년 존 F. 케네디 대통령 당시 실업률이 다시 증가하고 경제 상황이 변화함에 따라 근로자 간 직무능력 격차가 크게 벌어지는 사실을 감안해 인력개발훈련법(Manpower Development and Training Act)이 제정, 시행된다. 이는 실업자들이나 직무능력 업그레이드가 필요한 청소년 근로자들에게 훈련을 제공하기 위해 제정된 법이다.

1973년부터 1982년까지 종합고용훈련법(Comprehensive Employment and Training Act, CETA)은 실업 상태에 있는 성인을 위해 일자리를 창출하고 고등학생에게는 임시 고용 기회를 제공하기 위해 제정됐다. CETA의 주요 초점은 실업자나 하향취업자들이 경험을 쌓고 현장 연수 기회를 가질 수 있도록 실습 훈련을 제공하는 데 있다. CETA는 연방 훈련 프로그램과 서비스를 통합해 많은 새로운 프로그램을 창출했다.

1982년부터 1998년까지 직업훈련협력법(Job Training and Partnership Act, JTPA)은 각 주에 지역별 서비스제공지역(Service Delivery Area, SDA)을 지정하되 큰 책임은 여전히 연방 정부가 부담하는 방식을 통해 교육과 직업 훈련 프로그램의 통합을 더욱 강화했다. SDA는 현재 인력투자지역(Workforce Investment Area)의 전신이다. 이 시기에는 프로그램 분석을 통해 프로그램이 사회에 긍정적인 영향이 있다는 것을 증명하는 작업에 집중했다. JTPA에서는 실업 상태에 있는 성인과 청소년에게 다양한 프로그램을 통한 훈련을 제공하는 데 초점을 맞추었고 민간 산업 위원회를 만들어 인력개발 프로그램에 대한 의견을 수렴했다.

직업훈련협력법 제정 14년 뒤, 클린턴 대통령은 인력투자법(WIA)의 통과를 주도했다. 완전 고용 시대에 입법화된 WIA의 초점은 인력개발 프로그램 및 관련 서비스를 지역사회에 거점을 둔 전국적인 원스톱(One-stop) 직업 서비스 네트워크를 통해 제공하는 것이었다. 이 센터의 대상은 모든 개인이며, 의무적으로 참여할 파트너를 지정해 개인이 한 곳에서 모든 관련 인력 프로그램과 서비스에 접근할 수 있도록 했다. WIA는 기업 주도의 인력투자위원회(Workforce Investment Boards)를 설립해 해당 지역사회 노동시장의 데이터 및 해외 프로그램에 기반한 지역별 전략을 개발하도록 했다.

대부분의 기금이 지역 수준으로 유입되어 투자되기 때문에 선출된 지역 공무원(카운티 위원, 카운티 행정장 등)이 WIOA에서 수행하는 역할은 매우 중요하다. 주지사와 마찬가지로 선출된 지역 공무원 역시 기금에 책임이 있고 단체(보통 지역 인력개발위원회)를 지정해 기금을 관리하게 한다.

선출된 지역 공무원은 지역 인력개발위원회의 위원을 임명한다. WIOA에 명시된 지역 인력개발위원회의 최소 요건은 기업 대표(51% 이상), 근로자 대표(20% 이상) 및 기타로서, 여기에는 성인 교육 및 문해 향상 교육 제공자, 고등교육, 경제 및 지역사회 개발, 직업 재활 부문에서 공직자가 임명한 자가 포함될 수 있다.

주 위원회의 기능이 주로 전략적 측면인 반면, 지역 인력개발위원회가 수행하는 기능은 행정 및 프로그램 실행을 포함한다. 이 법에 따라 지역 인력개발위원회는 지역별 상황을 분석하고, 고용주를 참여시키고, 진로 경로를 개발 및 이행하고, 기술을 활용해 채용 및 사례 관리 시스템 간 연결을 활성화하여 훈련 제공자 선택에 있어 소비자의 권리를 강화해야 한다.

지역 위원회는 지역 내 공공 인력 서비스가 규정을 준수하고 성과를 달성하도록 모니터링 및 감독할 책임이 있다. 모니터링의 경우 프로그램 및 훈련 제공자 운영의 효과는 물론 주 및 연방 지침에 따른 회계 규정을 준수하는지도 평가하고자 한다.

앞으로 남은 과제는?

WIOA는 제도 운영의 효율 및 효과를 위해 프로그램 파트너와 기관들 간의 협업 필요성을 강조한다. 하지만 새로운 협력관계의 구축은 쉬운 일이 아니다. WIOA가 인프라 기금 및 기타 공동 비용을 분담할 것을 규정한 것은 많은 우려를 낳았고 실제 분담 방식에 대한 혼란을 야기했다. 상대적 사용 비율과 수혜를 제대로 산출할 줄 아는 단체는 거의 없었다.

이상적으로는 WIOA가 서비스 제공의 혁신을 앞당길 강력한 방법이라고 생각한다. 하지만 모든 프로그램에서 자원이 점차 줄어드는 이 시점에서 필요한 것은 고객의 혜택과 전체 시스템의 혜택을 위해 파트너들이 머리를 맞대고 선의의 합의를 도출하는 것이다. 일부 지역 인력개발권역에서는 역사적으로 다양한 오프라인 서비스 제공 현장에 의존해 왔다. 그러한 권역에서는 많은 자원이 투입되는 현장을 통합 또는 폐쇄하고, 순환 원스톱 서비스 센터의 활용 등 혁신적인 서비스 제공 방식을 고려해야 할 것으로 보인다.

또한 각 주체마다 내용이나 데이터의 공유와 관련한 부분도 중요한 지점으로 부각되고 있다. WIOA의 4대 표제는 모두 미국 노동인력의 직무 능력을 높이고 노동시장의 공급과 수요를 조율하기 위한 다양한 직업 훈련 프로그램을 허가한다. 모든 프로그램의 성과 요건 및 데이터 보고 템플릿을 표준화했다. 그럼에도 불구하고 다양한 단체들이 서로 다른 프로그램을 위한 데이터 수집 및 보고에 관여하고 많은 주에서는 이런 단체들이 각각 별도의 데이터 시스템을 가지고 있다. 맞춤형 시스템은 오랜 시간에 걸쳐 개발된 것이 많아 같은 주 내에서도 다른 시스템과 “호환”되지 않는 것도 놀랄 일이 아니다. 고유의 데이터 수집 및 보고 제도가 별도로 존재할 뿐 아니라 공유할 것과 하지 않을 것을 구분하는 개인정보 보호법도 주와 연방별로 따로 있다.

시스템 간 데이터 공유는 물론 총괄 분석까지 의무화되면서, 각 주마다 지난 몇 년간 일관된 계획 없이 업데이트해 온 데이터 시스템 문제를 해결하고자 고군분투하고 있다. 주 기관들은 양해각서를 이행하고, 교육 및 노동인력 데이터에서 발견되는 개인 식별이 가능한 정보를 보호하기 위한 데이터 공유 합의를 승인하는 과정에 있다.