한국의 노동시장은 이중구조를 보인다. 정규직과 비정규직의 격차는 크다. 2016년 기준 비정규직 노동자의 평균 임금은 정규직의 53% 수준. 정규직이 100만 원을 받을 때 비정규직은 53만 원만 받았다는 뜻이다. 사람들은 비정규직이 되지 않으려면 열심히 노력해야 한다고 생각한다. 비정규직이 많아지는 현상에 대해 문제라고 인식하면서도 남의 이야기라고 여긴다. 비정규직이 존재하는 사회 구조를 바꿀 수 없는 전제로 받아들이는 것이다.

이런 사회에서 구성원들 간의 경쟁과 서열화는 정당화되고 심화된다. ‘비정규직은 정녕 필연적인가?’ 작년 말, 한국의 정규직-비정규직 구조에 대한 근본적인 질문을 던지며 논란 끝에 철회된 법안이 있다. ‘교육공무직원의 채용 및 처우에 관한 법률안(이하 교육공무직법)’이다. 앞서 지난 2012년 한 차례 논의된 적 있는 ‘교육공무직법’의 내용과 의미, 논란을 거쳐 입법이 철회된 사태가 한국 사회에 남긴 시사점을 짚어본다.

1997년 비정규직의 등장

‘노동자 고용=정규직’. 1997년 IMF 외환위기 이전까지 사회적 통념이었던 등식이다. 1990년대 후반까지 ‘비정규직’이라는 개념은 찾아보기 어려웠다. 고(古) 김대중 전 대통령은 당선이 되자마자 IMF가 요구한 신자유주의 개혁조치들을 단호하게 시행했다. 누구도 의문을 갖지 않았던 등식이 깨지기 시작한 건 이 무렵부터다. 비용을 절감하기 위해 저임금과 낮은 처우의 비정규직이 등장했다. 비정규직은 ‘정규직이 아닌 모든 고용형태’를 뜻한다.

전문가들이 구분한 비정규직의 규정은 계약직, 임시직, 일용직 등 계약기간이 정해져 있는 경우와 파견이나 용역 등 고용 당사자와 실제로 일을 시키는 사용자가 다른 경우로 나뉜다. 사용자가 직접 ‘고용’을 하는 것이 아니라, 용역이나 하청업체를 통해 간접고용하는 시스템이 신자유주의 체제하에서 구축됐다. 외환위기와 신자유주의 구조조정을 거친 2000년부터 ‘비정규직’ 문제는 중요한 사회적 이슈로 부각됐다.

비정규직 많은 대표적 업종 ‘공공부문’

공공부문은 비정규직을 사용하는 대표적인 업종이다. 각 정권마다 조금씩 성격은 달랐지만 김대중·노무현·이명박·박근혜 정부는 공공기관에 대한 강도 높은 구조조정을 진행했다. 2014년 산업통상부 산하 41개 공기업의 고용실태 자료에 따르면 정규직은 7만 3,908명이다. 무기계약직과 기간제, 간접고용을 모두 합한 비정규직은 2만 2,542명으로 전체 노동자의 30%를 넘는다.

2016년 2월 기획재정부의 발표에 따르면 중앙부처, 자치단체, 공공기관, 지방공기업, 교육기관 등 공공부문 비정규직은 모두 20만 3,864명에 달한다. 정부는 1998년부터 2000년까지 3년에 걸쳐 ‘공공부문 구조조정’을 실시하며 정부 산하기관, 지자체, 공기업 등에서 대대적인 인원 감축을 실시했다. 이후 2001년부터는 상시적인 구조 개혁시스템을 구축했다. 정부가 요구하는 구조조정이 제대로 시행되지 않을 경우 예산을 통제했다. 그 결과 부족한 예산으로 인력을 채용해야했던 공공부문에서 주로 비정규직을 늘려왔다.

2003년 근로복지공단에서 비정규직으로 일하던 이용석 씨의 분신은 공공부문의 비정규직 문제를 세상에 알렸다. 2004년 정부는 정규직화와 노동조건 개선방안을 포함한 ‘1차 공공부문 비정규직 대책’을 내놓았다. 그러나 학교 안의 상황을 보면 예기치 못한 한계가 관찰됐다. 학교급식을 담당하는 영양사를 공무원 정원확대를 통해 정규직화 하는 정책은 오히려 계약직 영양사들의 고용을 불안정하게 한 것 등이다.

이어 2006년에 정부의 ‘2차 비정규직 대책’이 나왔다. 상시적인 업무를 정규직으로 한다는 내용이었다. 그러나 실제로는 ‘정규직’이 아닌 ‘무기계약직’으로 전환됐다. ‘무기계약직’이란 기간을 정하지 않고 고용하되 정규직과는 다른 직군을 부여하고 임금과 노동조건을 낮은 수준으로 유지하는 방안이다.

공공부문의 무기계약직 노동자들은 호봉제도 적용되지 않는 경우가 많았다. 또 임금 인상을 위한 예산을 편성하지 않아 정규직과의 임금격차는 줄어들지 않았다. 게다가 기간의 정함이 없는 고용이라 했음에도 언제든 해고가 가능했다. 가령 무기계약직 노동자들의 평가 점수가 낮거나 업무가 조정 또는 통폐합돼 일이 없어지면 일방적으로 해고할 수 있게 한 것이다.

‘학교 현장’ 공공부문 중 비정규직 최다, 동일노동 동일임금 원칙 무시돼

과거 정부의 공공부문 비정규직 대책이 전혀 효과가 없었던 것은 아니다. 비정규직 노동자의 노동조건은 과거에 비해 어느 정도 개선됐다. 일부지만 실질적으로 정규직화가 이뤄진 부분도 있다. 그러나 정부가 여전히 인력과 예산을 통제하는 탓에 정부 기관들은 비정규직 채용을 지속해오고 있다.

특히 공공부문 중에서도 가장 많은 비정규직이 존재하는 곳은 교육현장이다. ‘교육공무직원’은 ‘학교비정규직’ 노동자 전체를 아우르는 말이다. 이들은 지난해 11월 기준 약 38만 명에 달하며, 전체 교직원의 41%를 차지한다. 교육부와 시도교육청 산하 각급 교육기관에서 교육실무와 행정실무를 수행하며, 학교 운영에 필수적인 업무를 담당하고 있다. 크게 △학교회계 담당 직원(141,173명) △비정규직 강사(164,870명) △파견·용역 직원(27,266명) △기간제 교사(46,666명) 등으로 구분된다.

세부적으로는 50여 개 직종으로 나뉜다. 학교 급식실의 영양사와 조리인력(조리사/조리실무사), 교무실과 행정실의 교무 및 행정지원 인력, 과학실과 전산실 전문인력, 학교도서관 사서, 특수교육 분야 전문지원인력, 초등돌봄전담사, 전문상담사, 교육복지사 등이 있다. 이 외에도 영어회화전문강사, 스포츠강사 등도 포괄한다. 한때 학교회계로 고용한 인력이라 하여 ‘학교회계직’이라고 불리기도 했다. 현행법은 교직원 등의 인건비, 학교교육에 직접 사용되는 교육비 등을 집행하기 위해 학교회계를 운영토록 하고 있다.

엄밀히 따지면 ‘교육공무직’이라는 직제는 공식용어가 아니다. 관련해 통일된 법령이 없기 때문이다. 2014년 대법원의 학교비정규직 직접고용 판결에 따라 이들에 관한 내용은 2015년부터 전국 17개 시·도 각각의 조례에 선언적으로 담겼다.

그러나 단순히 교육감이 사용자로 직접 채용한다는 내용만 공통될 뿐이다. 이 때문에 같은 직종의 일을 하고도 동일한 임금과 처우를 보장받지 못한다. 같은 분류의 일을 해도 지역에 따라 고용과 처우에 대한 17개의 다른 기준의 적용을 셈이다. 학교 현장에서는 ‘실무자’, ‘여사님’, ‘아주머니’, ‘저기요’ 등의 호칭으로 불린다. 이런 현실에서 해당 노동자들의 사회적 위치와 대우가 어느 정도의 수준인지 가늠할 수 있다.

근속연수 길어질수록 정규직과 임금격차 확대

전체 교육공무직원 중 논란이 됐던 교육공무직법의 적용 대상자는 약 14만 명(2016년 4월 기준)이다. 이들 14만 명의 적용 대상자 중 기간제 비율은 약 18%(24,947명)인데, 18%에 달하는 기간제 중 교육부가 분류한 상시지속적 업무대상자, 즉 무기계약 전환대상자는 8,588명에 달한다. 처음부터 무기계약으로 채용했어야 하지만 기간제로 채용되고 있는 것이다.

상시·지속적 업무임에도 불구하고 무기계약 전환대상에서 제외되는 직종과 인원수도 상당하다. 이 때문에 시도 차원에서 교육공무직 조례가 운용되고 있어도 학교현장의 고용불안은 여전하다. 주 15시간 초단시간으로 무기계약을 피하려는 악습도 반복되고 있다. 간접고용과 강사직종의 경우 무기계약으로의 전환에서 제외되고, 예산 및 사업축소를 이유로 상시·지속적인 업무를 하는 노동자도 무기계약으로의 전환이 되지 않는 등의 문제가 학교 현장에 끊임없이 발생하고 있다.

보수 면에서 ‘동일노동 동일임금’의 원칙도 지켜지지 않는다. 국회·교육부·교육청 등 관련 단체의 관심과 노력으로 최근 △장기근무가산금 인상 △명절상여금 △정기상여금 △급식비 등의 수당 항목이 신설되는 등 부분적으로 처우개선이 이뤄졌지만, 전국의 14만 명에 달하는 학교비정규직 노동자들에게 공통적으로 적용되는 임금체계가 없다는 가장 근본적인 문제는 그대로다.

시도 별로 수당지급 여부, 수당금액, 총 임금액의 차이가 큰 상황이다. 통일된 보수체계가 마련되지 않는 한, 이와 같은 문제는 매년 반복될 수밖에 없다. 이 과정에서 각 시도별 교육 현장에서 노동자들의 갈등만 커지고 있다.

더 심각한 문제는 동일노동을 함에도 근속연수가 길어질수록 정규직과의 임금격차가 커진다는 대목이다. 예를 들어 동일노동을 하는 학교급식실 공무원 조리원과 비정규직 조리원의 임금은 1년차 68%에서, 10년차 53%, 20년차 46% 수준으로 점차 더 낮아진다. 임금차별에 대한 근본적인 문제를 해결하기 위해 호봉을 인정하는 보수표를 만들고, 단일한 보수기준 체계를 확립해야 한다는 지적은 사회 곳곳에서 꾸준히 제기돼왔다.

교육공무직법 핵심은 비정규직의 정규직 전환

‘학교와 교육행정기관의 비정규직 노동자를 정규직인 교육공무직원으로 전환해 처우를 개선하고, 고용의 안정을 도모하자’는 사회적 목소리가 커지고 공감대가 형성됐다. 이를 위해선 학교를 비롯한 교육기관에 교육공무직이라는 새로운 직제를 신설하고, 교육공무직원의 채용과 처우 향상에 대한 내용을 법으로 규정해야 했다.

이 같은 내용을 담은 ‘교육공무직법’을 더불어민주당 유기홍 전 의원이 2012년 19대 국회에서 처음으로 대표 발의했다. 당시 법안을 한마디로 요약하자면, ‘학교 현장에서 상시·지속적 업무를 하는 비정규직 노동자를 정규직인 교육공무직으로 채용한다’는 것이었다. 이듬해 3월까지 국회 상임위원회 차원의 총 8차례의 법안심의 과정을 거쳤다. 그러나 여ㆍ야가 ‘상시·지속적 업무’에 대한 이견을 좁히지 못했다. 결국 논의만 거듭하다 의원 임기 만료와 동시에 폐기됐다.

이후 법안은 20대 국회에서 재발의 됐다. 법 제정을 요구하는 목소리 자체의 변화로 입법이 무산된 것이 아니었기 때문에 당연한 수순이었다. 이번에도 더불어민주당이 앞장섰다. 지난 11월 28일 교육문화체육관광위원회 소속의 유은혜 의원이 5년 전에 폐기된 ‘교육공무직법’의 내용을 큰 수정 없이 계승해 대표발의 했다. 굳이 이전과 달라진 점을 꼽자면, 공동 발의자로 이름을 올린 야당 의원의 수가 40명에서 75명으로 늘었다는 점 정도다.

입법 발목 잡은 ‘부칙 제2조 제4항’ 한 달도 안 돼 입법 발의 철회

교직 사회의 반발은 강했다. 논란의 불씨를 당긴 것은 부칙 제2조 제4항 ‘사용자는 교육공무직원 중에서 교사의 자격을 갖춘 직원은 관계 법령을 준수해 교사로 채용하도록 노력하여야 한다’는 부분이었다. 제정안 발의에 대한 보도가 나오자 한국교원단체총연합회(이하 한국교총)와 교사, 사범대생, 임용고시 수험생, 공무원 지망생들이 해당 법을 ‘현대판 음서제 정유라법’으로 규정짓고 거세게 반대했다.

교총은 법안이 발의 된지 한 달도 채 지나지 않아 공식 입장 발표를 통해 “공정한 교사임용시험 및 교직 전문성을 훼손하는 교육공무직법 부칙 조항을 즉각 폐기하라”고 촉구했다. 치열한 임용시험을 거친 예비교사, 학교 계약직 교사와의 형평성에 어긋나며 이들을 역차별 해 ‘교직의 근간을 흔드는 조항’이라는 주장이었다. 이어 “14만 명의 학교 비정규직을 정규직으로 전환하면 막대한 예산이 소요돼 여타 교육예산 축소가 우려된다. 예산 확보 방안을 먼저 제시하고 법안 심의과정에서 교육계의 의견을 충분히 수렴해야 한다”고 지적했다. 법안 발의의 취지가 좋아도, 다른 부분에 쓰여야할 교육예산이 줄거나 교사 또는 공무원의 채용인원이 감소하는 등의 부작용이 발생할 우려가 있기 때문에 받아들일 수 없다는 것이다.

공무원·임용고시 수험생들이 모인 인터넷 커뮤니티를 중심으로 유 의원의 블로그에 댓글 달기 운동이 벌어져 수천 건의 비난 글이 올라왔다.

유 의원은 3차례에 걸쳐 자신의 블로그에 반대의견에 대한 해명과 답변을 게시했다. 법안이 잘못 해석되는 측면에 대한 안타까운 심정을 토로하면서도 “부칙 조항이 교원 특별 채용으로 오해를 일으킬 수 있고 예비교사들에게 상실감을 줄 수 있다는 지적이 깊이 동감한다. 법안 수정시 해당 조항을 삭제하겠다”는 의사를 밝혔다. 또 “본 법률안이 20대 국회에서 통과된다면 교육공무직이 되기 위한 별도의 임용절차가 마련될 것이다. 의견수렴을 위해 오프라인 공청회 등도 열겠다”고 말했다. 그러나 논란이 된 사태는 쉽게 진정되지 않았다. 처음 입법 정신마저 훼손시킬 수 있다는 판단에 이르자 결국 법안 발의를 철회했다.

교원 확충 근거 VS 특별 우대 조항

논란이 된 부칙은 19대 국회 때 논의된 법안에도 포함됐던 부분이다. 최근 논란이 된 정도까지는 아니었지만 과거에도 반대의견은 있었다. 야당에 관련 법안 마련을 지속적으로 요구하며 토론회 등을 통해 소통해 오고 있는 민주노총 공공운수노조 교육공무직본부에 따르면, 작년 발의할 법안을 설계할 때도 내부에서 의견이 갈렸다. 교육공무직법은 비정규직의 정규직화에 관한 법령인데, 엄밀히 따지면 부칙은 교원확충에 대한 내용이라 법체계 상 연관성이 적기 때문이라는 설명이다. 당시 부칙 제2조 제4항은 교원에 관한 내용을 규정하는 법에서 다뤄야 한다며 해당 법안에서 제외시켜야 한다는 의견이 반 정도를 차지했다. 이는 법안 설계 당시 부칙에 따른 논란을 어느 정도 예상했다는 의미다.

그럼에도 불구하고 또다시 해당 부칙을 포함해 입법안을 발의한 데에는 두 가지 이유가 있다. 첫째, 교육공무직법은 ‘제정법’이다. 없던 법을 새로 만드는 제정법은 이미 존재하는 법안의 내용을 수정하거나 추가하는 개정법과 달리, 입법 절차에서 공청회 등을 열어 다양한 의견을 수렴하고 초기 입법안을 수정한다. 원안 그대로 법안이 통과되는 경우는 없다. 법안을 준비해 제안하는 이들 간에 이견이 있었지만, 제정법이기 때문에 으레 입법부 차원의 심리 과정에서 별도로 논의가 될 필요가 있겠다는 정도로 생각한 것이다. 이는 법안을 만들어야 한다고 주장하는 쪽과 반대하는 양측 모두 정확히 구분하지 못하는 부분이다. 앞서 19대 국회에서 유기홍 의원이 발의한 법안도 여러 차례 공청회를 거쳤다고 언급한 바 있다.

둘째, 특별전환 조항이 아닌 명백한 ‘교원의 확충 조항’이다. 교육공무직본부 배동산 정책국장은 “부칙 단어의 의미를 뜯어볼 필요가 있다”며 “‘교원의 자격을 가지고 있는 경우/ 관련 법령에 따라서 교원으로 채용하도록/ 노력한다’는 것이다. 교원자격이 있다면 교육공무직이 아닌 누구나 교원이 될 수 있다. 현행법을 따른다고 하면 임용절차밖에 없다. 자격을 갖춘 사람에게 임용절차를 밟아 교사로 채용하도록 노력하라는 것이다. 부칙 문구 어디에도 특혜로 해석되는 부분은 없다”고 설명했다.

이어 이것이 가능하려면 전체 교사 수를 늘려야 한다고 강조했다. 정규직으로 채용해야할 학교업무 곳곳에 비정상적으로 비정규직을 고용하고 있다는 지적을 이어갔다. 법에는 학교마다 영양 교사, 사서 교사를 배치하도록 정하고 있다. 그러나 어떤 학교에는 영양교사 대신 영양사, 사서교사 대신 비정규직 사서를 두고 있다. 상담을 통한 교육을 하려면 전문상담교사를 채용해야 하는데 비정규직 상담사에게 일을 맡긴다. 정원의 문제 즉, 인력에 따른 비용을 줄이기 위해 정규 교사를 투입하지 않은 채 비정규직을 쓴 예들이다. 이런 자리들이 정규직 교원화 되는 것이 바람직하다. 게다가 사서 교사든 비정규직 사서든 이마저도 아예 배치하지 않는 곳이 태반이다. 근본적으로 ‘전체적인 교사 티오’의 문제인 것이다. 예산이라는 부분에서 미리 우려해 기존에 투입될 예산이 줄 것을 걱정하고 특혜라고 오해하는 측면이 있었던 것이다.

비정규직 이기주의? 약자들 간의 갈등

‘정규직 이기주의’라는 말이 한때 문제라며 자주 회자됐는데, 이제는 ‘비정규직 이기주의’를 지적하는 목소리가 터져 나온다. 비정규직 정규직화에 대한 날선 비판에 노동계에서는 약자들 간의 싸움이 시작되고 있다며 침통함을 감추지 못한다. 비정규직일지라도 학교라는 공간에서 일할 기회를 얻은 사람들은, 공무원·임용 고시 준비생들에 비해 상대적으로 많은 혜택을 받는 쪽으로 분류돼는 현실에 대한 안타까움이다. 세상이 더 살기 각박해지고, 계층 간의 이동이 자유롭지 못한 탓이다.

비정규직 안에서도 상대적으로 나은 처우를 받는 이들과 더 열악한 환경에 놓인 이들로 구분된다. 한국의 노동시장 안에서 이너서클로 진입한다는 것은 하늘의 별따기이다. 심각한 문제인 것은 사다리가 아래로만 향한다는 점이다. 한국사회 노동자들의 임금이나 처우는 끝없이 하향평준화 되고 있다. 헬조선과 금수저·흙수저 같은 표현은 그 어떤 전문가보다 최근 한국 사회의 모습을 정확하게 진단한다. 그러나 교육공무직법의 그 나름 성과도 있다. 교육공무직법이 불편한 현실을 마주하게 했지만 덕분에 앞으로 심화될 사회 구성원들 간의 갈등 지점을 정확하게 파악할 수 있었기 때문이다.

유은혜 의원실 관계자는 “학교라는 공간에 있는 약자들을 보호한다는 맥락에서 구상한 법안인데 학교 비정규직보다 훨씬 더 약자라고 주장하는 사람들이 많았다”며 “기간제 직원, 임용고시 준비생, 공무원으로 막 채용됐거나 준비하는 이들 등 그 주장과 요구를 들으면 다 타당면이 있었다”고 말했다. 이어 “교육공무직법과 관련된 이해당사자들이 법을 준비하는 사람들이 예상했던 것보다 훨씬 다양하다는 것을 알게 됐다. 교육현장 보다 넓은 틀에서 사회적 약자를 위한 법안을 마련할 수 있도록 관련 의견을 청취하고 그 결과에 따라 개별법 혹은 종합적인 법의 방식을 정해 제도화하는 노력을 해나가겠다”고 덧붙였다.

교총 김재철 대변인은 “예산은 무한정 늘릴 수 없다. 예산안 확보안이 미흡한 교육공무직 법을 아랫돌 빼서 윗돌 괴는 격이라고 인식한 이유다”며 “학교현장에서 비정규직으로 일하신 분들에 대한 처우와 고용여건 개선이라는 법안 취지에는 공감하고 있다. 그러나 기존 질서와 융합되는 부분에 대한 고려가 필요하다. 특히 법 제정은 관련된 모든 현상을 규정짓는 강력한 힘을 갖기 때문에 신중할 필요가 있다. 비록 교육공무직법은 철회됐지만, 논란에 따른 관심제고에서 나아가 그 의미가 사라지지 않고 실질적인 처우 개선으로 이어질 수 있도록 앞으로의 논의가 중요하다”고 말했다.

사회적·경제적 발전 막는 비정규직 문제

구의역 사고, 메르스 사태, 세월호 등 지난 3년간 한국사회에서 발생한 문제의 근간에는 비정규직 문제가 자리 잡고 있다. 비정규직 고용은 당장 좀 더 많은 이윤을 낼 수 있음은 확실하다. 그러나 업무와 관련해 필요한 소통이 고용형태 때문에 단절되고, 책임을 회피하는 근거가 된다면 커다란 문제로 이어진다. 비정규직 문제는 누구에게 국한된 문제가 아니라 사회 경제 전반에 영향을 미치는 부분인 것이다. 한국 사회에서 비정규직은 정녕 필연적인가, 이미 손 쓸 수 없는 불변 상수인가? 교육공무직법을 둘러싼 논란은 이와 같은 근본적인 물음을 생각하게 한다. 

김민경 기자

mkkim@laborplus.co.kr

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