[커버스토리] ④ 교육훈련정책에 대한 전문가 평가
노동자 × 교육훈련 = ?
노동자 교육훈련은 우리 사회에서 주목받지 못하는 분야이다. 사회적인 시선은 온통 초등학교, 중학교, 고등학교 교육에 집중돼 있다. 이는 반대로 우리 사회가 성인기 교육에 크게 신경을 쓰지 않는다는 이야기이기도 하다. 의무 교육을 전후로 배움이 단절되는 현상을 반증하기도 한다. 그런데 과연 노동자 교육훈련은 중요하지 않을까? 필요성은 없을까? 이러한 물음에서 시작해보려 한다. 현재 우리 사회의 노동자 교육훈련에 대해 짚어보고 앞으로 노동자 교육훈련이 나아가야 할 방향에 대해서도 생각해보려 한다.
우리나라에 교육훈련이 도입된 것은 1960년대다. 1963년 「산업교육진흥법」과 1967년 「직업훈련법」 제정으로 교육훈련의 역사가 시작됐다. 교육훈련이 시작된 지 50년을 넘어선 지금까지 교육훈련은 크게 세 단계로 변화했다.
1960년대 도입기에는 산업인력을 양성하는 데 제도의 초점이 맞춰졌다. 산업발전을 위한 수단적 기능을 수행하게 된 교육훈련은 1970년대 경제 발전을 계기로 그 역할을 중점적으로 수행하기에 이른다. 이 시기를 산업인력중점육성기라고 하는데 산업발전을 위한 수단적 역할은 1996년 「신직업교육체제혁신방안」을 통해 개인적 수요에 부응하는 정책으로 교육훈련정책이 변화할 때까지 지속됐다. 평생직업의 관점에서 개인의 필요에 의한 교육훈련으로 변화된 교육훈련은 지금까지 이어지고 있다.
1999년 제정된 「근로자직업훈련촉진법」이 2004년 「근로자직업능력개발법」으로 명칭이 변경되며 교육훈련개발에 노사의 참여를 규정하고 훈련 취약계층에 대한 지원을 강화했다. 교육훈련 자체의 중요성은 4차 산업혁명을 맞아 더욱 강조되고 있다. 산업구조의 개편과 그로 인한 사회 전반의 변화가 예상되는 지금, 교육훈련은 그 역할을 제대로 수행하고 있을까?
교육훈련의 목적, 능력중심의 사회 구현
취업에 국한된 교육훈련 지양해야
기업에 있어 교육훈련의 목적은 직무능력의 향상에 있다. 교육훈련을 담당하는 한 기관은 100% 업무와 관련된 교육만 실시하고 있다고 밝혔다. 경영계의 다른 관계자 역시 “기업에서의 HRD(Human Resource Development, 인적자원개발)는 자사 근로자의 재무적 기여 성과를 올리기 위해 투자하는 개념”이라고 평가했다. 교육훈련은 노동자의 직무능력을 향상시켜 기업의 새로운 성장동력을 창출하는 일종의 투자라는 것이 경영계의 설명이다.
이 법은 근로자의 생애에 걸친 직업능력개발을 촉진·지원하고 산업현장에서 필요로 하는 기술·기능 인력을 양성하며 산학협력 등에 관한 사업을 수행함으로써 근로자의 고용촉진·고용안정 및 사회·경제적 지위 향상과 기업의 생산성 향상을 도모하고 능력중심사회의 구현 및 사회·경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
「근로자직업능력개발법」 제1조
교육훈련은 대체로 「근로자직업능력개발법」에 기초해 운영된다. 위의 조항은 「근로자직업능력개발법」 제1조, 목적에 해당하는 조항이다. 교육훈련은 ‘능력중심사회의 구현’과 ‘사회·경제의 발전에 이바지’하는 것을 그 목적으로 한다. 2017년 7월, 문재인 정부는 ‘고등교육의 질 제고 및 평생·직업교육 혁신’을 국정과제로 선정한 바 있다. 이에 따라 2017년 11월 한국직업능력개발원에서 ‘평생직업교육훈련 혁신방향과 과제’에 대한 정책연구가 실시됐고 2018년 1월에는 ‘평생직업교육훈련 혁신방향과 과제’ 민관합동 추진단이 구성됐다. 2018년 7월 민관합동 추진단이 발표한 「평생직업교육훈련 혁신 방안」 역시 교육훈련의 목적을 ‘개인의 자아실현과 행복한 삶 영위’, ‘건강한 사회 구현과 민주시민 육성에 기여’, ‘적절한 인력 양성을 통한 경제발전에 기여’로 보고 있다.
그러나 현재의 교육훈련은 이 목적에 부합하지 못하고 있다. 2012년 교육과학기술부(現 과학기술정보통신부 및 교육부)가 발표한 정책연구 「평생학습사회의 직업교육훈련 체계 개선방안 연구」에 따르면 교육훈련의 문제점으로 ‘직업교육훈련에 대한 협소한 이해’를 꼽고 있다. 지금까지의 교육훈련은 “산업사회 직업의 대표적 양식이었던 숙련에 의한 기능중심 노동 및 그러한 노동을 담지하는 학교계통으로서 실업계 학교교육을 의미하는 것”으로 “생산장치산업 중심의 근대 산업사회적 사고방식에서 벗어나지 못했다”고 평가했다. 연구가 발표된 지 7년이 지난 지금도 이러한 평가는 유효하다. 김안국 한국직업능력개발원 선임연구위원은 “우리나라 일자리들이 단순 반복 업무, 관행적인 일의 비중이 굉장히 높다”며 “중소기업에 ‘왜 교육훈련을 하지 않느냐’고 하면 ‘우리는 교육훈련 필요 없다’고 한다. 업무가 단순하고 반복적이며 숙련을 요하지 않기 때문이다”고 설명했다. 일자리위원회 직능혁신 특별전담조직(이하 직능TF) 위원장을 역임한 강순희 경기대학교 직업학과 교수 역시 “통상적으로 교육훈련에 대해 얘기하면 ‘아, 기업이나 산업계에서 이런 기능기술이 필요한데 이게 부족하니까 질적이든 양적이든 그것을 채워주는구나’라고 이해했다”며 “교육훈련은 전통적 의미의 기능기술의 숙련뿐 아니라 사회적 숙련까지 포괄하는 것”이라고 지적했다.
‘평생학습사회의 직업교육훈련 체계 개선방안 연구’는 ‘직업교육훈련에 대한 협소한 이해’로 ‘직업교육훈련과 일반교육의 단절’이 발생한다고 본다. 직업교육훈련기관은 일반교육을 하지 않거나 경시하고 있고, 일반교육기관은 직업교육훈련을 하면서도 그것을 직업교육훈련으로 인식하지 않아 실용성이 떨어진다는 것이다. 최영섭 한국직업능력개발원 선임연구위원 역시 비슷한 지적을 했다. “직접 공정에 관련한 일만으로 교육훈련, 배움의 내용을 한정한다면 그렇게 넓지 않을 것”이라며 “그 일을 좀 더 잘 할 수 있는 방법들에 대해 생각을 할 수 있게 하는 학습이 중요하다”고 강조했다. 그러면서 최영섭 연구위원은 참여정부 시기 ‘유한킴벌리’의 사례를 들었다. 유한킴벌리가 교대제를 개편하면서 실시한 교육훈련에서 당장 직무에 관련한 학습뿐 아니라 인문교양 교육을 같이 진행했다는 것이다. 최영섭 연구위원은 “‘왜 그렇게 하느냐’는 질문에 유한킴벌리측 담당자가 ‘이렇게 하니까 사람들이 생각하는 게 달라지더라’고 답했다”며 “우리사회가 기술집약도가 높은 사회가 될 텐데 그런 사회에서는 사람들의 생산성, 개인의 일의 효율을 높일 수 있는 교육은 보다 더 이론적이고 학문적이며 인문적인 것들이 중요할 것”이라 예측했다. 김안국 연구위원 역시 “교육훈련이라고 해서 취업과 바로 연계시키는 것을 멀리해야 한다고 생각한다”며 “취업과의 연계, 사용자를 위한 노동공급 관점에서만 교육훈련을 받는 것이 아니라 사람의 삶을 풍요롭게 하기 위해 교육훈련을 받을 수 있다”고 말했다.
정재요 정치학 박사는 교육훈련의 범주를 “노동민주주의와 일터의 인간화를 구현하기 위한 배움까지”로 설정할 수 있다고 본다. 노동의 영역에서 공공성·인권·평등·평화·여성·사회정의 등 공적 가치와 연계되는 교육의 주제를 세밀하게 고찰하고 다뤄 교육훈련의 방향이 ‘민주주의를 심화하는 방향’으로 나아가야 한다는 것이 정재요 정치학 박사의 견해다.
정부정책의 가장 큰 문제는 수요와 공급의 괴리
작년 7월, 정부는 「평생직업교육훈련 혁신 방안」을 통해 공급자, 사업주 중심의 직업교육훈련으로 인해 수요자 중심의 통합적 정책 및 직업교육훈련 제공이 부족했음 인정했다. 산업계에서 필요한 고숙련 인재 양성에 미흡했고 개설되는 직업교육훈련과정이 산업 수요와 차이가 있음을 시인한 것이다. 이것은 올해 4월 의결한 일자리위원회의 「노동시장 변화에 대응한 직업능력개발 혁신방안」에서도 지적되고 있다.
전문가들 역시 수요와 공급의 괴리를 정부의 교육훈련정책의 가장 큰 문제점으로 지적하고 있다. 정재요 박사는 “노동현장에 대한 깊은 이해가 결여된 관료행정의 문제”라며 “행정영역의 경직성과 보수성을 극복하지 않는다면 정부정책과 노동현장 간의 괴리는 지속적으로 발생할 것”이라고 지적했다. 최영섭 연구위원 역시 이러한 괴리에 대해 “교육훈련과 노동시장의 단절”을 원인으로 꼽았다. 노동시장과 교육훈련정책을 만드는 정부가 이 문제에 대해 소통할 수 있는 채널이 없었기 때문에 괴리가 생겼다는 것이다. 박근혜 정부 때 만든 국가직무능력표준(NCS)이 형식적이지만 그나마 소통 채널의 매개가 됐다고 평가했다. 김안국 연구위원은 산업의 수요와 공급을 주도하는 산업계가 빠진 것을 괴리의 주요한 원인으로 봤다. 강순희 교수 역시 “교육훈련기관과 프로그램에 문제가 있다”면서 “학교든 교육훈련기관이든 산업계에서 요구하는 수요에 맞춰서 가르치질 못한다”고 인정했다. 교육훈련의 수요와 공급의 괴리는 내일배움카드제도의 부작용에서 여실히 드러난다. 산업현장의 수요 도출 실패로 훈련 쇼핑, 특정 직종의 공급과잉 현상이 발생한다.
그 이유에 대해 김안국 연구위원은 “산업별 협회나 노조보다 기업별 단위 위주의 노동환경”을 꼽았다. 교육훈련제도가 비교적 잘 갖춰진 독일의 경우 산업별 협회와 산별노조 중심의 노동환경이 조성돼있다. 따라서 산업에서의 수요를 빠르게 파악해 적절한 교육훈련정책을 추진하는 것이 가능하다. 그러나 우리의 경우, 대부분 기업별 노조이고 대기업 중심의 경제구조를 가졌다. 대기업 중심의 경제구조는 대기업과 중소기업이 수직적 관계를 형성하기 때문에 산업별 협회나 노조로 뭉치기 어렵다. 결국 중소기업은 앞서 언급했듯이 교육훈련의 필요성을 절감하지 못하게 되는 상황이 반복되는 것이다. 강순희 교수 역시 산별노조가 아닌 기업별 노조이기 때문에 교육훈련정책에 있어 산업계의 참여가 부진하다고 진단한다. 일자리위원회 직능TF를 하면서 도입한 훈련청구권이 유럽에서는 잘 보장돼 있다는 강순희 교수는 유럽의 경우 산별노조의 힘이 강해 노조가 훈련기관이나 자격증을 만들기도 한다고 소개하기도 했다.
노동시장의 당사자가 교육훈련정책에 참여하지 못하면서 교육훈련정책에 있어서 정부의 역할은 굉장히 커졌다. 특히 질적 관리를 담당하는 정부가 그 역할을 제대로 하지 못하고 있다는 것이 전문가들의 공통된 견해다. 최영섭 연구위원은 “제대로 된 성과 모니터링과 프로그램 선택에 대한 가이드 상담이 부족하다”고 지적했다. 1995년 고용보험제도가 도입되고 얼마 안 된 1997년, IMF 외환위기로 인해 급격하게 고용보험 범위가 확대되면서 교육훈련 대상이 급증한 것이다. IMF 외환위기 이전, 교육훈련은 대기업을 대상으로 이뤄졌지만 고용보험의 확대와 교육훈련시장의 민간개방으로 교육훈련 관리 대상이 늘었다. 그러나 관리할 수 있는 역량은 제자리걸음을 하면서 산업계의 필요나 교육훈련의 질 관리 없이 요건만 맞으면 지원을 하는 방식으로 운영되고 있다. 결국 고용서비스 전달체계를 확충해야 한다는 것이 최영섭 연구위원의 견해다. 그러나 최영섭 연구위원은 “단순하게 고용서비스의 양적 확대가 아닌 질적 확대가 필요하다”고 강조한다. 고용서비스 품질 관리를 양적 측면에서 접근하면 상담사 1인 당 상담 건수를 기준으로 해 상담의 질이 떨어질 수 있기 때문이다.
김안국 연구위원 역시 상담서비스의 역할을 강조했다. 대부분의 실업자 혹은 재직자가 현장 정보나 장래의 교육훈련 수요, 숙련 수요에 대해 알 수 없기 때문이다. 이를 정확하게 전달할 수 있는 시스템으로 김안국 연구위원은 ‘상담시스템’을 꼽았다. 김안국 연구위원이 생각하는 상담시스템의 역할은 “교육훈련의 권리, 사용법 안내와 함께 숙련에 대한 전망을 알려주는 역할”이다. 특히 숙련에 대한 전망을 알려줘 훈련수요에 대한 적절한 안배를 담당하는 것을 가장 중요하다고 봤다. 이것을 수요자 개인에게 맡기게 되면 수요와 공급을 괴리를 해결할 수 없기 때문에 현재 5,000여 명 가량의 상담서비스 인력을 5만 명 정도로 확충하는 것이 필요하다는 것이 김안국 연구위원의 견해다.
강순희 교수 역시 교육훈련상담의 중요성을 강조했다. 원래 일자리지원센터나 고용지원센터에서 교육훈련상담을 기본적으로 하게 돼있지만 형식적이라는 것이다. 강순희 교수는 “교육훈련을 계획할 때의 교육훈련과정 안내, 관할 내 교육훈련기관과 프로그램의 장·단점 등 각 단계별 상담이 중요하다”고 강조하는 한편, “민간에 교육훈련시장을 개방하면서 경쟁을 통한 자연도태를 기대했는데 그게 잘 안 됐다”고 평가했다. 전국적으로 7,500개 정도의 공공훈련 참여 교육훈련기관이 있지만 올해 정부에서 질 관리 차원으로 자격을 높여 3,500개 정도의 기관만 공공훈련에 참여하고 있다고 한다. 이 과정에서 직업능력심사평가원에서 사전인증, 중간 모니터링, 사후평가의 세 단계를 통해 교육훈련기관의 질적 향상을 도모한다. 강순희 교수는 올해 사전인증에 통과해 공공훈련에 참여하는 교육훈련기관 중 상당수 역시 문을 닫을 수 있다고 봤다. 경쟁력 있는 훈련기관만 남기기 위해서다.
결국, 사람이 먼저
김안국 연구위원과 최영섭 연구위원은 “사람에 대한 지원”을 강조했다. 특히 중소기업이 아니라 중소기업의 노동자에 대한 지원임을 강조했다. 김안국 연구위원은 “이미 중소기업에 대한 지원은 충분하다”는 입장을, 최영섭 연구위원은 “중소기업에 대한 지원은 중소기업과 노동자 사이에서 중소기업이 강자라는 지위를 강화해주는 것”이라는 입장을 보였다.
김안국 연구위원의 경우, “좋은 일자리, 의미 있는 일자리를 위해 기업과 정부가 노력할 것”을 주문했다. 김안국 연구위원은 실업이나 전직이 개인의 문제가 아니라 개인이 노동을 통해 만족을 얻고 사회에 기여할 수 있는 일자리의 부재가 원인이라고 본다. 그렇지만 중소기업에 지금 이상의 지원을 하기 보다는 중소기업을 고부가가치의 산업으로 유도하는 등으로 중소기업을 강화하는 방향과 노동자 개인에 대한 교육훈련 지원을 통한 역량 강화의 투 트랙 방식을 추천했다. 또한 “사람에 대한 지원”을 발전시켜 “교육훈련을 시민권에 기반한 권리”로 만들어야 한다고 강조했다. 현재의 교육훈련제도는 사각지대가 많기 때문에 시민권에 기반한 권리로 교육훈련정책을 실시할 경우 우리 사회의 모든 사람들이 교육훈련을 받을 권리를 누릴 수 있다는 것이 김안국 연구위원의 입장이다.
최영섭 연구위원은 더 나아가 노동통합적 일터혁신의 중요성을 강조했다. 대표적으로 근로시간 단축과 인사관리의 비인격적 관리로의 변화를 강조했다. 비인격적 관리는 체계적인 보상체계에서 직무능력의 향상에 따른 보상을 노동자가 예측할 수 있다. 이 경우 노동자는 직무에 있어 동기부여가 가능하고 기업을 운영하는 도구적 성격에서 벗어날 수 있다는 것이 최영섭 연구위원의 생각이다. 그래서 최영섭 연구위원은 노조가 어렵다면, 노사협의회를 실질화해야 한다고 주장한다. 중소기업에 재정지원을 할 때 노사협력적 풍토를 갖춰야 지원을 해줄 수 있다는 것인데 이를 통해 기업에 비해 약자인 노동자를 보호하고자 함이다.
4차 산업혁명은 산업구조의 개편과 사회 전반의 변화를 예고했다. 산업구조의 개편으로 노동에서의 인간소외에 대한 우려가 크지만 4차 산업혁명은 생각하는 노동의 필요성을 강조한다. 교육훈련의 목적은 능력위주의 사회 구현에 있다. 여기서 능력은 단지 직무능력만이 아니라 변화에 적응하고 대응하는 능력을 포함한다. 다시 처음으로 돌아가자. 노동자의 교육훈련정책 참여를 통한 새로운 교육훈련의 장(場)이 필요한 시기다.
