결국 노정 대화의 문제
커버스토리 ⑥ 인터뷰_황병관 공공연맹 위원장
공공기관 경영평가, 문제를 극복하려면…
공공기관 경영평가는 필요하다. 그렇지만 공공노동자가 볼 때 공공기관의 원래 목적인 공공성을 담아내긴 부족하다. 노정 간 대화 없이 만들어낸 기획재정부의 일방적인 평가지표 설정 때문이다.
그래서 만나봤다. 공공부문 노동조합을 이끌고 있는 박해철 공공노련 위원장, 최준식 공공운수노조 위원장, 황병관 공공연맹 위원장, 허권 금융노조 위원장(이상 가나다순)을. 이들에게 공공노동의 가치와 노정 간의 대화와 신뢰 문제에 대해 들어봤다. 아쉽게도 양대노총 공공부문 노동조합 노동대책위원회에 함께 참여하고 있는 나순자 보건의료노조 위원장은 일정상의 이유로 인터뷰를 진행할 수 없었다.
한편으로는 노정 간 대화의 또 다른 주체인 기획재정부의 입장을 들을 수 없어서 아쉬웠다. 이번 커버스토리 이후에라도, 기획재정부가 입장을 전해오면 반영할 계획이다.
지난 7월 10일, 비가 억수같이 내리던 세종시 기획재정부 앞. 직무성과급제 도입 중단과 임금피크제에 대한 경영평가 지침 폐기, 공무직 처우 개선 등을 요구하는 집회에서 우비도 쓰지 않고 앉아 있었던 사람이 있다. 황병관 한국노총 전국 공공노동조합연맹(이하 공공연맹) 위원장이 그 주인공이다.
황병관 위원장에게 현행 공공기관 경영평가에 대한 전반적인 논의와 함께 정부가 일방적으로 추진하는 공공부문 정책에 대한 다양한 입장을 들어봤다. 일정 때문에 황병관 위원장과의 인터뷰는 서면으로 진행됐다.
Q. 공공기관은 ‘공공기관 운영에 관한 법률’에 따라 매년 경영평가를 시행해야 한다. 현재의 경영평가는 공공기관의 ‘공공성’과 ‘효율성’ 향상이라는 목적을 평가할 수 있는 지표로 구성됐나? 그렇다면 현재의 경영평가는 필요한가?
공공기관 경영평가제도는 공공기관의 경영자율권을 보장하고 책임 경영의 확립, 궁극적으로는 대국민 서비스를 향상시키는 데에 목적이 있다. 경영평가가 공공기관의 효율성과 생산성 향상에 기여한 바가 없는 것은 아니지만 본래 목적인 공공서비스의 수준이 향상됐는가에 대해서는 논란이 있다.
공공기관은 그 특성상 민간조직과 달리 공공성과 수익성을 동시에 추구해야 한다. 국가의 예산과 지원으로 설립된 공공기관은 소외계층 배려, 환경보호, 노동자 복지 등을 고려해야 하지만, 상대적으로 수익성에 중점을 두고 평가를 진행한다. 공공기관은 더 많은 성과급을 받기 위해 수익성에 많은 노력을 기울일 수밖에 없다.
문재인 정부 들어 기재부는 그간 공공기관들이 본연의 목적인 공공성 및 사회적 가치 실현에 소홀했다며 기존 평가지표에 사회적 가치를 반영하고 배점을 확대했다. 사회적 가치 평가를 강화하는 개편 방안을 내놓은 것이다. 그러나 여기서 공공성이 구체적으로 보이지 않는다. 사회적 가치 평가 영역이 공공성과 어떻게 연계되는지도 불분명하다.
공공기관 경영평가를 기관의 부족한 점에 대한 조언으로 활용하는 것이 아니라 공공기관을 서열화하고 통제하는 데 초점이 맞춰져 있다. 매년 경영평가를 수정하고 보완하고 있지만 근본적인 문제인 평가제도 자체의 결함, 공공성 무시 등의 문제를 간과하고 있다고 본다. 공공기관에 대한 평가는 필요하다. 그러나 지금과 같은 불합리한 평가는 안 하느니만 못하다. 공공기관 경영평가에 대한 근본적인 개혁이 필요하다.
Q. 일각에서는 공공기관 경영평가에 기관별 특수성이 반영돼야 한다고도 한다. 기관별 특수성을 반영해야 하나? 기관별 특수성을 반영하는 것이 형평성을 해칠 수도 있지 않을까?
실제로 공공기관 경영평가 제도에서 가장 많은 지적이 이어지는 것은 평가 기준이 자의적이고 개별 기관의 성격이나 업무 특성을 반영하지 못한다는 점이다. 성격과 규모, 목적이 서로 다른 공공기관을 일률적이고 획일적인 기준으로 판단한다는 것 자체가 문제인 것이다. 기관의 특성에 부합하는 차별화된 맞춤형 평가지표 체계를 설계하여 평가의 공정성과 형평성을 확보해야만 공공기관들이 평가 결과를 긍정적으로 수용할 수 있다고 본다.
기관 간의 형평성 문제를 해결하기 위해서는 모든 기관의 특성과 사업의 다양성을 반영할 수 있는 계량지표를 개발하는 것이 가장 중요하다. 그러나 이것은 현실적으로 불가능하다. 그래서 계량지표를 보완할 수 있는 비계량지표를 활용해야 한다.
공공성이 더욱 요구되는 공공기관일수록 계량지표의 비중이 적고 비계량지표의 비중을 늘려야 한다. 그렇지만 비계량지표는 평가에 주관성이 개입하는 문제가 발생할 수 있다. 따라서 양자 간의 비중을 적정하게 해야 하는 것이다. 평가를 받는 기관들의 의견을 적극적으로 수렴해서 비계량지표를 제대로 구성하기 위해 노력할 필요가 있다. 이렇게 한다면 기관 간의 형평성 문제는 해소할 수 있다고 본다.
Q. 지난 6월 20일, 2018년 공공기관 경영평가 결과가 발표됐다. 공공기관 경영평가 결과에 대해 어떻게 생각하나? 이 결과는 현장의 노동자에 어떤 영향을 미치나?
이번에 일부 기관에서 채용 관련 점수를 더 받기 위해 비정규직 인턴을 대거 채용했다는 말이 나왔다. 결국 공공기관 경영평가를 잘 받기 위해 노력한 것이다. 성과급을 더 받기 위해서 경영평가 등급을 높이고, 경영평가에 도움이 되는 업무에만 집중하게 된다면 그만큼 기관의 본래 업무에 소홀해지지 않을까 우려가 된다.
공공기관 경영평가의 최종 목적은 공공기관이 제공하는 대국민 서비스의 질을 제고하는 것이다. 따라서 향후 더 좋은 서비스를 제공할 수 있도록 유도하고 조정하는 기능에 초점을 맞춰야 한다. 성과급 지급은 평가의 부수적인 내용이다. 그런데 지금은 본말이 전도됐다.
공공기관 경영평가 결과가 노무관리에 활용되고 노동통제의 강화로 귀결된다. 성과급 때문에 공공부문 노동자들의 수평적 연대가 차단되고 개별적 통제가 원활하게 된다. 실제 정치적인 길들이기로 작용하는 것이다. 결국 정부의 정책을 공공기관에 활용하기 위한 수단으로 공공기관 경영평가 결과가 활용될 뿐이다.
Q. 공공기관 경영평가에서 공공기관이 수행하는 사회적 가치가 평가 기준으로 존재하지만 사회적 가치 평가를 제대로 못하고 있다는 비판이 있다. 또한 사회적 가치 평가가 비계량적인 평가이기 때문에 평가 기준을 만드는 것도 어려운 것 같은데 어떤 기준으로 공공기관의 사회적 가치를 평가해야 하나?
현재 경영관리 범주에서 일자리 창출, 균등한 기회 및 사회통합, 안전 및 환경, 상생 협력 및 지역 발전, 윤리경영지표를 통해 사회적 가치를 구현하고 있다. 또한 주요사업 범주에서 기관 고유의 사업을 수행하는 과정에서 사회적 가치를 실현하도록 지표를 재설계하고 배점을 확대했다. 사회적 가치는 공공성의 실현과 동일한 표현이라고 본다. 결국 기관의 설립 목적과 특성을 반영하고 그것이 얼마나 잘 이뤄지고 있는지를 판단해야 한다.
최근 공공기관들이 단기적인 경영평가 성과에만 매몰되고 있다는 문제도 있다. 사전에 정부가 정해준 지표, 임금피크제나 시간선택제 등 공공기관의 경영성과와 직접적인 관련이 없는 정부의 정책적 목적 달성을 위한 지표들이 문제인 것이다. 이런 지표들에서 점수를 받기 위해 공공기관이 집중한다. 성과급 배분과 연관이 있기 때문이다.
매년 실시되는 공공기관 경영평가 주기도 문제다. 1년 단위로 이뤄지는 평가를 잘 받기 위해 중장기적인 성과가 예상되는 부분에 소홀해진다. 단기적인 성과에 매몰된다. 결국 각 기관의 미래 발전 방향을 그려내지 못하게 된다고 본다.
Q. 공공기관 경영평가의 기준과 항목은 누가, 어떻게 만들어야 하나? 노정 공동 결정을 얘기하기도 하던데 공동 결정이 가능하다고 보나?
현재의 제도에서 평가지표 선정은 물론 평가 과정에 노동자나 시민 등 이해관계자가 참여하고 의견을 개진할 수 있는 여지가 없다. 경영평가지표는 공공기관의 운영을 규율하는 핵심적인 제도로 공공기관 노동자의 임금과 노동조건을 사실상 결정하고 있으나 노조와의 협의 없이 일방적으로 결정되고 있다. 기관의 의견 수렴 절차나 설명회도 의례적이고 정부의 지침을 일방적으로 전달하는 자리일 뿐이다. 우리 노동계는 시민 및 주요 이해관계자라 할 수 있는 노동조합의 참여를 꾸준히 제안해왔다.
현재 경영평가의 주요 내용에 대한 심의·의결은 공공기관운영위원회(이하 공운위)가 한다. 공운위의 독립성과 자율성을 강화하고 민주적으로 재편할 필요가 있다. 지금처럼 정부가 일방적으로 좌지우지하는 것이 아니라 다양한 분야를 대표하는 민간위원들로 공운위를 구성하고 그 밑에 새로운 평가지표를 설정하는 소위를 다양한 이해관계자의 참여로 구성하면 노정 공동 결정이 가능하다고 본다.
Q. 노동계에서는 기획재정부의 일방적인 대화를 비판하고 있다. 노정 간의 대화는 어떤 방식으로, 어떤 방향으로 이뤄져야 하나?
약속을 지키라는 거다. 대화를 하겠다고 했으면 노동조합과 함께 고민해야 하는데 실질적인 행동은 그와 다르다. 결국 싸울 수밖에 없는 상황을 정부가 만들고 있다.
Q. 공공기관은 공적 업무를 수행하기에 ‘공공성’을 그 목적으로 하지만 ‘효율성’도 무시할 수는 없다. 두 가지의 균형은 어떻게 맞춰야 하나? 또한 공공노동은 우리 사회에 어떤 영향을 미친다고 보나?
공공부문은 사회를 지탱하는 뼈대와 같다. 겉으로 드러나지는 않지만 속에서 단단하게 지지하고 지탱해주는 역할을 한다. 공공부문이 사회적 안전장치로서 역할을 하고 대국민 서비스가 안정적으로 이뤄져야 국가가 제대로 운영될 수 있다.
결국 공공성을 위해 얼마나 투자할 수 있는가, 그리고 그 효율성을 어디까지 요구할 것인가의 문제다. 공공기관에 성과연봉제를 도입하려고 했던 박근혜 정부는 공공노동자와 국민의 반대에 부딪혀 결국 무너졌다. 현장의 노동조합과 전문가, 수혜 대상인 국민 모두가 공감할 수 있는 수준을 찾는 것이 중요하다. 결국 함께 모여서 머리를 맞대고 지속적으로 대화해나갈 수밖에 없다.
