커버스토리① 공공기관 개혁론은 어제 오늘 일이 아니다

새 정부 출범에 공공기관 노동자들의 불안이 고조되고 있다. 대통령직인수위원회가 또 공공기관 개혁론을 들고 나왔기 때문이다.

공공기관은 새 정부가 출범할 때마다 여러 변화를 겪어왔다. IMF 이후 노무현 정부는 “국민 감동서비스 제공하는 세계 일류 공공기관”을, 이명박 정부는 ‘공공기관 선진화’를, 박근혜 정부는 ‘비정상화의 정상화’를, 문재인 정부는 ‘사회적 가치실현을 선도하는 공공기관’을 구호로 제시하면서 각각의 잣대로 공공기관을 평가하고, 또 바꿔왔다.

전체 공공기관을 관통하는 정책은 노동자들의 의지와 무관하게 추진된다. 설문조사에 응답한 공공기관 노동조합 대표자들은 정부가 정책을 결정하는 과정에서 노동조합과 소통이 부재했다고 답했다. 새 정부 노정관계 전망도 부정적이었다. 새 정부 노정관계를 점수로 표현해달라는 질문에, 81명(57.9%)이 ‘가장 안 좋음’에 해당하는 1점을 줬다. 새 정부의 공공기관 정책 방향과 소통 부재에 대한 불만이 반영된 것이다.

공공부문? 공공기관?

각각 정도는 달랐지만 정부는 예산을 투입해 국민에게 공공서비스를 제공해왔다. 이를 수립하고 집행하는 공공부문은 행정기관과 공공기관으로 나눠볼 수 있다. 공공기관의 범위는 유동적인데, 우리나라는 ‘공공기관 운영에 관한 법률(공운법)’에 따라 매년 기획재정부 장관이 공공기관을 지정하고 있다.

〈참여와혁신〉이 설문조사 대상으로 정한 곳은 중앙정부 산하 공공기관이다. 올해 기준 중앙정부 산하에는 351개 공공기관이 있고, 정부는 이들을 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 세분한다.

공기업은 공공기관 중 가장 수익성이 높은 곳으로, 자체수입액이 대통령령 기준 이상인 공공기관이다. 철도, 전력, 가스, 토지주택, 도로, 공항 등의 부문이 속해 있다. 준정부기관은 기금의 관리를 위탁받은 기금관리형과 정부사업 일반을 위탁받은 위탁집행형으로 구분된다. 국민연금, 신용보증기금 등이 대표적인 기금관리형 준정부기관이다. 기타공공기관은 공기업과 준정부기관이 아닌 공공기관을 총칭한다.

국가행정기관의 공무원과 달리 정부의 업무를 위탁받은 공공기관에는 비공무원이 일하고 있다. 이들은 공적인 업무를 수행하기는 하지만 공무원과 교사처럼 특수직역은 아니다. 근로기준법의 적용을 받고, 각 공공기관의 장과 교섭을 한다. 이 때문에 공공기관은 중앙정부의 통제를 받지만 기관 단위로 분권화된 교섭 구조를 가진다.

한편, 그간 공공기관 노동자들은 실질적인 사용자가 정부라고 주장해왔다. 전체 공공기관에 적용되는 정책을 정부가 결정하고, 개별 공공기관에서 교섭을 한다더라도 정부 예산과 정책에 큰 영향을 받는다는 것이다. 그래서 공공 산별노조·연맹은 상대를 주로 ‘대정부’로 설정하고 목소리를 내왔다.

정부의 공공기관 개혁 살펴보기

공공기관은 민간 기업에 비해 정책으로 통제하기 비교적 용이했고, 정부는 필요에 따라 공공기관을 ‘개혁’해왔다. 외환위기 이후로는 거의 모든 정부에서 공공기관 개혁을 주요 국정과제로 삼았다. 공공기관을 통합적으로 관리하기 위해 공운법을 제정한 노무현 정부를 시작으로, 최근 4개 정부의 정책 기조를 정리하면 다음과 같다.

노무현 정부 “국민 감동서비스 제공하는 세계 일류 공공기관”
키워드 : #민영화는신중 #대신공운법제정 #국가균형발전

“공공기관은 법률에 의해 설립되고 정부로부터 재정지원을 받거나 핵심 사업에 대해 독점적 지위를 보장받고 있지만, 민간기업과 달리 시장의 치열한 생존경쟁에는 직접적으로 노출되어 있지 않고 있다. 시장에 의한 감시·견제 기능을 기대하기 어렵고, 기술혁신이나 원가절감의 동기가 미흡하여 비효율적인 경영이 될 소지가 항상 존재한다.”

참여정부 국정운영백서는 ‘공공기관 혁신’이 필요한 이유를 이렇게 설명하고 있다. 외환위기 전후로 공공기관에는 기능조정과 강도 높은 구조조정 바람이 불었다. 앞선 김대중 정부도 외환위기를 명분으로 공공기관 민영화와 경영혁신추진계획을 진행했다. 노무현 정부는 노동조합과 국민의 반대가 심했던 공기업(철도, 발전, 가스 등) 민영화와 분할매각을 멈추고 ▲고객만족경영 ▲투명·윤리경영 ▲자율·책임경영이라는 3대 공공기관 혁신 추진전략을 정했다. 민영화에 신중을 기하는 대신, 공운법이라는 새로운 관리체계를 도입한 것이다. 공공기관 운영의 투명성도 강조했는데, 이는 2005년 12월 공공기관 경영정보 통합공개시스템인 ‘공공기관 알리오’ 개통으로 이어지기도 했다.

또한 노무현 정부의 국가균형발전과 지방분권 기조에 따라 많은 공공기관이 지방으로 이전됐다. 당시 전국 10개 혁신도시에 공공기관 153곳, 공공기관 노동자 5만 1,000명이 수도권을 벗어나 생활하게 됐다.

이명박 정부 “공공기관 선진화”
키워드 : #민영화 #통폐합 #정원감축

“첫째, 시대의 변화에 따라 정부의 역할을 재설정해 민간의 자율성을 증대하고 시장경쟁을 촉진시킨다. 이를 위해 중복된 정부기능을 통폐합하고 공기업을 민영화하는 등 공공기관의 효율화를 추진한다. 둘째, 작고 효율적인 정부를 구현한다. 이를 위해 국가예산을 절약하고 정부 조직을 ‘국민을 섬기는 기능’ 위주로 재편하며 행정 규제를 혁파한다.”

이명박 정부의 공공기관 정책은 작은 정부 기조로 돌아가는 것이었다. 이명박 정부는 출범 초기부터 공공기관 개혁을 전면에 내걸고 작은 정부 실현을 위한 정책 마련에 집중했다. ‘선진화’라는 슬로건은 이명박 정부가 공공기관이 방만하고 비효율적으로 경영되고 있다고 생각했음을 시사한다.

이명박 정부는 2008년 세 차례에 걸쳐 공공기관 통폐합과 기능 조정 등을 내용으로 하는 선진화 계획을 발표한다. 주요 공기업을 민영화하겠다는 정책에 공공기관 노동조합들은 2009년 연대 파업 등을 통해 저항했고, 동의 여론이 형성돼 공공기관 선진화 정책은 대부분 조정·유보됐다.

하지만 24개 공공기관이 민영화되고(금융공기업 7개, 자회사 10개), 5개 공공기관(인천국제공항공사, 한국공항공사, 지역난방공사 등)의 지분이 매각되고, 노동교육원 등 공공기관이 폐지됐다. 129개 공공기관의 2만 2,000여 명의 인력이 감축됐고, 이 자리는 대부분 비정규직으로 메워졌다.

박근혜 정부 “비정상화의 정상화”
키워드 : #성과연봉제 #임금피크제 #도도새 #공기업파티는끝났다

“공공기관이 우리 사회의 도도새가 되지 않기 위해 혁신을 통해 더 나은 서비스를 제공하는 기관으로 끊임없이 진화해 나가야 한다.”

박근혜 정부는 공공기관을 대선과 인수위 기간에 크게 주목하지 않았다. 그런데 2013년 8월을 기점으로 박근혜 정부는 공공기관을 우리 사회의 비정상적인 곳으로 꼽고, 이를 해결하겠다는 강한 의지를 보인다. 공공기관의 많은 부채가 문제고, 과도한 성과급으로 매년 방만 경영이 지속된다는 것이 박근혜 정부의 문제의식이었다. 노동조합을 향한 공격도 이어졌다.

박근혜 정부는 ‘공공기관 정상화’ 정책으로 경영혁신 조치를 취하는데, 부채를 경감하기 위해서는 자산매각과 경쟁 체제 도입 등이 필요하다는 기조였다. 이에 성과연봉제와 임금피크제 등이 해결책으로 꼽혔다. 모든 공공기관은 인건비와 경상경비를 대폭 절감해야 했고, 민간 참여가 가능한 공공서비스는 적극적으로 민간에 개방됐다. 이명박 정부의 철도 분할 시도도 박근혜 정부에서 재추진된다. 박근혜 정부는 ‘민영화’라는 표현을 잘 쓰지 않고, 경쟁체제 도입, 공공부문의 비효율성 제거, 규제완화, 자회사 설립, 서비스의 질 제고 등으로 이야기했다. 노동계에서는 이를 ‘우회적 민영화’라고 비판하기도 한다.

이명박 정부와 마찬가지로, 박근혜 정부의 공공기관 정책은 공공기관 노동조합의 강한 반발과 마주했다. 2016년 9월 철도, 지하철, 건강보험, 국민연금, 가스, 국립대병원 등 공공부문 노동조합의 연대 파업이 진행됐고, 이어 2016년 10월 박근혜-최순실 게이트 의혹이 불거지며 박근혜 씨는 임기를 끝마치지 못하게 된다.

문재인 정부 ‘사회적 가치실현을 선도하는 공공기관’
키워드 : #대국민서비스확충 #공공부문일자리확대 #비정규직정규직전환

문재인 정부는 ‘사회적 가치실현을 선도하는 공공기관’이라는 정책으로 공공기관 운영의 효율성과 설립 목적에 따른 공공성 강화를 내세웠다. 박근혜 정부에서 추진됐던 성과연봉제는 폐기하고, 공식적인 민영화 계획도 발표하지 않았다.

문재인 정부는 ▲공공기관의 사회적 가치 실현(공공부문 정규직 전환 추진, 공공기관 안전등급제 도입, 공공기관 채용실태 전수조사 결과 발표 등) ▲열린 공공기관, 찾아가는 서비스(중소기업 신기술 개발·구매지원 확산 등) ▲공공기관 평가 및 보수체계 개선 ▲공공기관 지배구조 개선 ▲국민을 위한 지방공공기업 혁신(지자체 조례로 노동이사제 자율도입 유도 등) 등을 주요 공공기관 정책으로 추진했다.

특히 공공부문에서 좋은 일자리를 확대하겠다는 취지 아래 공공부문 비정규직 정규직화를 추진하며 많은 자회사를 만들었다. 노동자 참여를 위한 법·제도도 추진했는데, 경제사회노동위원회 내 공공기관위원회를 통해 노동이사제 도입을 논의하는 한편, 공공기관의 직무급 중심 임금제도 개편을 꾸준히 시도하려는 모습도 보였다.

 

공공기관 개혁, 노동자들과 소통 부족했다

〈참여와혁신〉은 정부의 공공부문 개혁에서 노동자들이 체감하는 소통 정도를 알아보기 위한 설문 문항을 준비했다. ‘그간 경험하신 공공부문 개혁 과정에서 ‘정부와 소속 노동조합’, ‘기관과 소속 노동조합’, ‘소속 기관과 정부’ 간 소통을 어떻게 평가하십니까?’를 각각 물어봤다.

① 정부와 소속 노동조합의 소통

‘공공부문 개혁 과정에서 정부와 소속 노동조합 간 소통이 잘 된다고 보십니까?’라는 질문에서는 ‘매우 안 된다’는 답변이 87명(62.1%)으로 가장 많았다. ‘안 된다’를 선택한 응답자가 44명(31.4%)으로 뒤를 이었다. ‘보통’이 7명(5%), ‘잘 된다’와 ‘매우 잘 된다’는 각각 1명(0.7%)이었다.

② 기관과 소속 노동조합의 소통

‘공공부문 개혁 과정에서 기관과 소속 노동조합 간 소통이 잘 된다고 보십니까?’라는 질문에서는 ‘안 된다’를 선택한 노동조합 대표자가 51명(36.4%)이었다. ‘보통’이라고 응답한 대표자도 40명(28.6%)이었다. ‘매우 안 된다’고 응답한 대표자는 35명(25%)이었다. ‘잘 된다’는 응답자의 수도 12명(8.6%)으로 이전 질문보다 많았다. ‘매우 잘 된다’는 응답은 2명(1.4%)이었다.

③ 기관과 정부와의 소통

‘공공부문 개혁 과정에서 소속 기관과 정부 간 소통이 잘 된다고 보십니까?’라는 질문에서는 53명(37.9%)이 ‘안 된다’고 답했다. 이어 ‘매우 안 된다’는 응답이 48명(34.3%)로 뒤를 이었다. ‘보통’은 25명(17.9%), ‘잘 된다’는 12명(8.6%), ‘매우 잘 된다’는 2명(1.4%)이었다.

세 질문을 비교해봤을 때 노동조합 대표자들은 정부, 기관과 소통이 대체로 안 된다고 생각하는 것을 알 수 있다. 특히 ‘정부’가 소통의 상대로 등장하면 부정적인 응답 비율이 높았다. 정부-노조 간 소통에서는 131명이, 기관-정부 간 소통에서는 101명이 ‘매우 안 됨’과 ‘안 됨’을 선택했다. 기관-노조 간 소통에서는 86명이 ‘매우 안 됨’과 ‘안 됨’을 골랐다.

“벌써부터 구조조정 이야기가 나오는데
어떻게 노정관계가 좋겠는가”

공공기관 노동조합 대표자들에게 윤석열 새 정부와 노정관계를 5점 만점으로 전망해 달라고 했다. 1점이 ‘가장 관계 안 좋음’이다. 설문조사 결과 공공기관 노동조합 대표자들은 새 정부 노정관계가 대체로 ‘안 좋을 것 같다’고 말했다. 81명(57.9%)이 ‘매우 안 좋음’에 해당하는 1점을, 38명(27.1%)이 2점을, 12명(8.6%)이 3점을 줬다. 4점과 5점을 준 노동조합 대표자는 각각 3명(2.1%), 6명(4.3%)이었다.

그 이유를 물어보니 크게 ▲윤석열 대통령의 노동관 ▲시장주의적 공공기관 개혁과 구조조정 우려 ▲소통 없고, 노동을 배제하는 정책 추진 전망 ▲공공기관을 정치적으로 이용 ▲더 지켜봐야 함 등의 의견으로 나뉘었다.

노정관계 전망이 안 좋은 이유에 가장 큰 부분을 차지하는 것은 윤석열 대통령의 노동관이었다. 대통령이 후보 시절 보였던 노동 관련 발언과 노동 없는 공약, 기업 위주의 행보를 비추어봤을 때 노정관계는 비관적일 것이라는 의견이다. 국민의힘의 보수성과 새 정부에서 장관으로 지명된 후보에 대한 생각도 노정관계를 전망하는 데 영향을 미쳤다.

“선거 당시 노동의 유연성, 공공부분 일자리 축소 등 친기업적 공약들을 선포했고, 지난 국민의 힘이 집권한 정부의 노동정책들을 경험해보았을 때 윤석열 정부에서도 보수적인 노동정책이 실행될 것으로 예상됩니다” (응답자 3)

“새 정부의 수반인 대통령의 노동조합에 대한 비뚤어진 인식, 노동자를 생산 도구로만 생각하는 태도 등 노동에 대한 몰이해가 참담한 수준입니다” (응답자 8)

“최저임금을 비롯하여 52시간 근무 등 발언들을 유추해보면 노동자에 대한 인식이 매우 부족해보이므로 향후 노정관계 전망이 매우 어둡다고 생각됩니다” (응답자 32)

“선거 기간 동안 반노동 정책을 내왔고, 당선 이후에도 지속적인 반노동 정권임을 표현하고 있으므로” (응답자 35)

“노동자의 삶 이해 부족” (응답자 49)

공공기관 노동조합 대표자들은 이러한 노동관을 가진 윤석열 새 정부가 공공기관 개혁을 시도할 것이라 말했다. 그러나 공공기관 노동조합 대표자들은 윤석열 새 정부가 시장주의적이고, 노동자들의 노동조건을 하향시키는 방식으로 개혁을 추진할 것이고, 이에 동의할 수 없기에 노정관계는 좋지 않을 것 같다고 응답했다.

“작은정부 큰시장이 신정부의 공공정책이기 때문이다. 새 정부는 공공사업을 민간사업화해 소수 특정자본에게 이익을 주려 하기 때문에 국민을 위하는 공공노동자와 관계가 좋을 것 같지 않다. 또한 그 과정에서 공공기관 노동자들을 비난하고 폄훼할 것이기 때문에 관계가 좋을 않을 것이다. 벌써부터 구조조정 이야기가 나오는데 어떻게 노정관계가 좋겠는가” (응답자 27)

“분명히 또 개혁 앞세워서 안 그래도 부족한 인력 더 줄이고 급여 깎으라고 할 것이므로” (응답자 44)

“윤석열 당선인은 친기업 정책을 펼치겠다는 행보를 명확히 보였고 공공기관 축소를 이야기 하고 있기 때문” (응답자 53)

“보수 정당은 공공기관 혁신은 구조조정이라는 편향적 생각을 가지고 있는 것 같음”  (응답자 55)

“전 정부가 공공기관 일자리 창출할 때는 언제이고, 무슨 이유에서든 그 기조를 바꿔 구조조정을 한다니 말이 안 됨. 공무원은 모르겠으나 공공기관도 근로자인데 합당한 처분이 아니라고 사료됨” (응답자 116)

윤석열 새 정부의 공공기관·노동정책에 노동자들의 목소리는 반영되지 않을 것이라는 걱정도 있었다.

“노동 가치를 고려하지 않고 일방통행 할 우려” (응답자 10)

“공공기관의 사용자로서의 책임의식이 부재할 것으로 판단되는 바, 노정 간 대화 등을 고려하지 않을 것으로 생각한다” (응답자 18)

“친경영자 성향 요소가 크고, 밀어붙이기식 정책이 많을 것으로 예상됩니다” (응답자 23)

“노동계를 개혁 대상으로만 보고 대화 상대로 인정하지 않는 현 정부의 태도” (응답자 51)

“일방적인 공공기관 개혁 추진” (응답자 66)

“대화 거부, 특히 하층 노동자를 대변하는 민주노총과 대화를 거부하는 것이 그 증거라고 할 수 있음” (응답자 82)

“노동자의 목소리를 듣지 않음” (응답자 120)

공공기관을 윤석열 대통령이 정치적으로 활용하고 있다는 생각도 있었다. 공공기관 정책을 새 정부가 진지하게 고민하기보다 보여주기 식으로 추진할 것이라는 전망이다.

“당선인을 비롯한 새 정부 구성원 자체가 갈등 활용 선호” (응답자 29)

“보수정권으로 공공기관 개혁을 정치적으로 이용” (응답자 77)

“늘 선거용으로만 활용되는 상황을 항상 보아왔기 때문” (응답자 124)

새 정부를 더 지켜봐야 한다는 8건의 응답도 있었다.

“정부와 고용노동부의 행태를 지켜볼 필요 있음” (응답자 21)

“아직 진행사항 없음” (응답자 101)

“아직 경험해 보지 못함” (응답자 138)

한편, 설문조사가 끝난 시점이었던 지난 5월 3일 대통령직인수위원회는 ‘공공기관 혁신을 통해 질 높은 대국민 서비스 제공’을 새 정부의 15번째 국정과제로 설정했다고 발표했다. 국정과제의 목표는 ‘공공기관을 효율화하고 재무건전성을 확보하며, 공공기관의 자율·책임 경영 및 역량을 강화’하는 것이다.

공공기관 혁신 국정과제는 공공기관 효율화, 재무건전성 확보, 민간 혁신·성장 지원, 자율·책임·역량 강화라는 네 가지 카테고리로 분류된다. 공공기관 효율화의 내용은 공공기관 스스로 인력을 효율화하고, 출자회사를 정리할 때 정부가 인센티브를 부여해 자율적으로 ‘혁신’을 유도하겠다는 것이다. 정부는 공공기관 업무를 상시·주기적으로 점검해 재조정하고, 기관 신설을 최소화할 계획이다.

재무위험이 높은 기관에는 집중관리제를 도입한다. 기관별로 건전화 계획을 수립하고, 출자·출연·자금관리를 강화한다. 호봉제가 중심이었던 공공기관 보수체계도 직무 중심으로 바꾼다. 아울러 자체 ESG 역량을 강화시키고, 민간 협력업체의 ESG 경영도 함께 지원하겠다는 게 정부의 계획이다. 공공기관 지정과 유형기준도 정비된다. 소규모 기관 등의 경영평가 부담을 완화하고, 인사·재무관리 상 자율성을 확대하겠단 계획도 있었다.

〈참여와혁신〉은 공공기관 ‘개혁’이 반복지만, 노동자들의 목소리는 빠져있는 것이 중요하다고 봤다. 정부가 바뀔 때마다 공공기관 노동자들은 사업과 노동조건의 변화를 겪어왔다. 거대 양당 중 어떤 정부가 들어서든 마찬가지였다. “전 정부가 공공기관 일자리 창출할 때는 언제고, 무슨 이유에서든 그 기조를 바꿔 구조조정을 한다니 말이 안 됨”이라고 응답했던 한 노동조합 대표자의 말처럼, 어제는 ‘잘했다’고 평가받았던 사업이 오늘은 ‘방만 경영’이 되는 상황이 공공기관에서 5년마다 벌어지고 있다.