문제의식
세계는 쌍둥이 전환시대를 맞이하고 있다. 디지털과 그린 전환이 그것이다. 한편에서 행운이지만, 다른 한편에서는 위기를 낳고 있다. 이런 전환시대에 우리 경제도 산업구조 재편과 일자리 위기의 소용돌이 속에 빠져들 것으로 전망된다.
지역경제는 주력산업의 산업구조 재편에 따른 고용위기, 인구소멸과 청년 인구 역외 유출 등 이중·삼중의 위기를 맞고 있다. 그러나 중앙정부의 재정지원에 기대거나, 대기업이 공장 이전 또는 신규투자를 우리 지역에서 해주길 바라만 보고 있는 게 지역의 현실이다. 지역의 입지 경쟁력이나 인프라 등에 대한 사업도 없이 대기업 유치를 외치는 지역의 리더들이 한둘이 아니다.
전환 시대 지역경제의 성장 동력을 찾고, 지역사회의 인적·물적 자원을 동원하고 조정하여 새로운 산업과 일자리 생태계를 구축하기 위한 혁신적 지역 거버넌스가 없다. 일자리 창출 중심의 지역 산업전략 추진을 위해 행정구역을 넘어서는 경제권 단위로 지역 주도의 혁신적·대안적 거버넌스를 만들 수는 없을까?
행정구역을 넘어서는 일자리 권역
지역 주도의 혁신적·대안적 거버넌스를 만드는 것은 지역 고용정책의 공간적·정책적 범위로서의 ‘행정구역’과 ‘산업·고용권역’을 구분하고 재조정하는 작업이다. 행정단위에서 경제권 단위로 정책과 사업 추진 범위를 확장하는 것이다. 예컨대 광역단위 행정구역을 넘어서는 ‘경제권역’과 ‘산업·고용권역’으로 확장하는 ‘일자리 권역’ 개념이 필요하다. 일자리 권역은 지역사회의 생활 범위, 경제활동영역, 노동시장 이동과 거리 등으로 설정되고, 지역 고용정책의 집행과 추진 공간 범주이다.
이때 지역의 거버넌스(Governance)는 지역경제의 경쟁력과 번영을 촉진하는 정책 개발과 추진에서 지역맞춤형 일자리사업 조정과 협의의 연결 고리이고, 지역경제고용발전의 실천 계획을 조정하고, 기업과 시민 사회를 연결한다. 중앙정부는 거버넌스 설치와 운영의 가이드라인만 제시하고, 지역 주도로 산업과 노동시장 특성을 반영한 이해관계자로 구성·운영되는 데 필요한 재정지원을 담당하는 것이다.
중앙과 지역이 권한과 책임은 나눈다
행정단위를 넘어서는 지역경제고용발전전략 수립과 집행에서 중앙과 지방은 역할과 책임을 나눈다. 중앙정부는 지역 경쟁력과 번영 촉진을 위한 정책개발과 고용정책의 지역 간 조정 및 예산 배분에 대한 책임을 지고, 전반적인 정책 목적과 운영 목표를 설정하며 고용안전망 관리와 고용서비스에 대한 책임을 진다. 중앙정부는 지역 산업정책의 전통적 지원 수단인 인프라 확충, 보조금, 조세혜택, 금융혜택, 산업입지공급 등을 지역과 협의하여 강화하고, 인프라 확충보다는 연구개발, 인적자본 확충 등 혁신을 촉진한다.
지방정부는 중앙정부로부터 고용정책 권한과 책임을 이양받아 정책집행과 사업 추진에서 핵심 역할을 담당하고, 지역경제고용발전 주체로서 노사민정 등 이해관계자와의 협력을 도모한다. 지역 고용정책의 목적과 운영 목표를 설정하고 이에 따라 설계-집행-전달의 수행 주체로서 역할을 강화한다. 중앙정부와 지방정부는 중앙수준 고용정책심의회의의 지방정부 협력 및 조정 강화, 초(超)광역단위 지역고용정책위원회 설치를 통한 경제권역(지역 노동시장과 산업구조) 경제고용발전전략 마련 등을 협력한다.
초(超)광역 거버넌스와 조정된 분권화
먼저 17개 광역시도 행정단위를 넘어서는 5~7개 초(超)광역 단위 지역고용기구를 설치하는 것이다. 그리고 초광역 지역고용기구가 경제권역 및 생활권역 경제고용발전전략 수립하면, 일자리 권역 내 지방정부는 그것을 직접 실행하는 주체가 되는 것이다. 지역의 거버넌스는 초광역-광역-기초 단위의 3단계로 설치된다. 하나의 일자리 권역에서는 국가 고용정책과 지역 일자리 정책에 대한 중앙정부와 지방정부의 조정된 분권화(Coordinated Decentralization)를 실현해보자는 것이다. 초광역 지역고용기구는 기구의 위상(법적 근거), 역할, 예산, 집행역량 등에 따라 위원회 설치, 지방고용노동청의 위상 재정립, 독립기관 설립 등 다양한 유형을 조합하는 형태로 추진한다. 중앙정부는 ‘인위적이고 중앙집중적 거버넌스 재편’을 시도하지 말아야 한다. 그리고 지역의 거버넌스는 지역 내 또는 지역 간 합리적 경쟁을 통해 예산을 확보하고, 비효율적인 사업의 효율화를 통해 지역주민이 체감하는 성과를 도출해야 지역주민의 지지를 받을 수 있을 것이다.
