고용·삶의 질 개선 등에서 긍정적 평가… ‘수도권 집중 반전’은 한계 부딪혀
“지역의 성장판이 열려야 국가 경제의 활력이 돌아온다.”(2019년 문재인 대통령 신년 기자회견)
“한국판 뉴딜과 함께 지역균형 뉴딜을 적극 추진하겠다. 지역균형 뉴딜은 지금까지 추진한 국가균형발전 정책에 더욱 힘을 불어넣고 질을 높여줄 것이다.”(2020년 10월 문재인 대통령 새해 예산안 시정연설)
국가균형발전에 대한 의지를 거듭 강조한 문재인 정부의 지난 4년간의 균형발전정책 성적표와 앞으로의 과제가 나왔다. 국가균형발전위원회(위원장 김사열, 이하 균형위)는 11일 세종특별시 컨벤션센터 국제회의실에서 ‘국가균형발전포럼’을 개최하고 문재인 정부 4년간의 균형발전 핵심과제 추진 경과, 실적 및 향후 과제를 논의했다.
김사열 위원장은 개회사에서 “최근 4년간 국가균형발전을 위해 많은 노력을 해왔고 기반 조성에는 괄목할만한 성과가 있었으며 현장에서 변화의 조짐도 시작됐다고 생각한다”며 문재인 정부의 균형발전정책의 성과를 소개했다. 이어 “하지만 아직도 수도권 과밀화와 경쟁 격화로 수도권 청년들은 힘들어하고 있고 지방은 수도권과의 격차 확대로 소외감과 소멸위기감이 커지고 있는 것도 현실”이라며 “수도권과 비수도권 모두 불행한 상황을 막아내고 국가적 현안인 저출산과 부동산 문제를 해결하기 위해서는 국가균형발전과 지방 분산을 위한 특단의 노력이 필요한 상황”이라고 말했다.
균형위,
지난 4년간 11개 핵심과제 추진해
균형위는 문재인 정부의 균형발전정책 성과를 평가하기 위해 ▲국가균형발전 프로젝트 ▲지역균형뉴딜 ▲초광역협력 프로젝트 ▲균형발전 실행력 강화체계 마련 ▲지자체-대학 협력 기반 지역혁신사업 추진 ▲문화·관광도시 지정 ▲농산어촌 정주여건 개선 ▲도시재생 뉴딜 ▲혁신도시 시즌2 ▲상생형 일자리 ▲지역의 신산업 육성과 양질의 일자리 창출을 11개 핵심과제로 선정했다. 11개 핵심과제는 균형위 내 브레인스토밍과 관계부처 협의, 외부 전문가와의 간담회를 통해 만들어졌다.
국가균형발전프로젝트는 수도권과 비수도권의 격차를 해소하고 지역자립 성장발판 마련을 위해 추진된 것으로, 총 25조 4,000억 원 규모의 23개 사업으로 구성돼 있다. 지역전략산업 육성(R&D)과 지역산업을 뒷받침할 인프라, 광역 교통·물류망 중심 등이 주요 골자다. 현재 동해안 단선 전철화, 일부 국도위험구간(산청 신안-생비량, 경주 농소-외동)은 착공에 들어갔으며 서남해안 관광도로는 연내 착공 예정이다. 균형위는 올해 예산 7,474억 원의 차질 없는 집행을 통해 속도감 있게 사업을 추진하겠다는 입장이다.
지역균형뉴딜은 지역주도로 지역특성에 맞는 사업을 △한국판 뉴딜 지역사업 △지자체 주도형 사업 △공공기관 선도형 사업 등 세 가지 유형으로 추진하는 것이 주요 내용이다. 균형위는 지역균형뉴딜의 성과에 대해 “지역뉴딜포럼을 통한 공감대를 형성해 지자체별 지역뉴딜 계획 수립을 완료했고, 추가 지원대상 사업을 확정해 재정지원을 확대하기로 했다”고 설명했다.
초광역협력 프로젝트는 수도권 수준의 경쟁력을 갖춘 지역경제와 생활권역을 형성하는 것이 목적이다. 이와 관련해 지난해 10월 13개 프로젝트를 선정했으며 올해 2월에는 ‘동남권 메가시티 구축 전략 보고대회’를 개최하기도 했다. 보고대회에는 문재인 대통령도 참석했다. 지역 주도의 새로운 균형발전 패러다임을 제시하고, 초광역 협력 필요성에 대한 공감대를 형성했다는 평가를 받는다. 현재 부산, 울산, 경남 등에서 활발히 추진 중이다.
균형발전 실행력 강화체계 마련을 위해서는 ‘지역발전투자협약’을 도입했다. 지자체가 기획한 다부처 관련 사업을 중앙부처와 지자체간의 협의·조정을 통해 수평적으로 협약을 체결한다. 현재까지 11개 시범사업을 선정했으며 2022년까지 1,000억 원의 예산을 지원할 계획이다. 이어 ‘균형발전지표’도 개발했는데, 지역의 발전정도를 객관적·주관적으로 종합진단하기 위해 만들어졌다. 균형위는 각 부처에서 추진하는 지역사업에서 균형발전지표를 활용해 지역균형요소를 고려하도록 만들었다고 평가했다. 현재 균형발전지표는 지역균형뉴딜, 상생형 지역일자리, 농촌신활력플러스, 취약지역 생활여건 개조사업, 지방투자촉진보조금 등의 사업에서 적용되고 있다.
지자체-대학 협력 기반 지역혁신사업은 지자체와 대학의 공동 협력체계 구축으로 지방대학의 혁신을 추구하는 사업이다. 지역의 핵심분야를 선정해 그에 맞게 교육체계를 개편하면 균형위가 협업과제 수행을 지원한다. 지난해 처음으로 경남, 충북, 광주·전남 3개 권역을 선정해 1,080억 원 규모의 시범사업을 추진했다.
문화·관광도시 지정도 핵심과제 중 하나다. 지역 스스로 도시 문화 환경을 기획·실현하는 ‘특색있는 문화도시 지정’과 외국인 관광객이 서울에만 몰리는 것을 대응하는 ‘매력있는 관광거점도시 육성’이 주요 내용이다. 지난해와 올해 두 차례에 걸쳐 12개의 문화도시를 지정했으며, 5개 관광거점도시를 육성했다. 또, 도시별 5개년(20~24년) 사업기본계획안을 수립했다.
농촌지역 주민의 생활 수준을 높이기 위한 농산어촌 정주여건 개선을 위해서는 복지, 생활인프라 구축 지원을 확대했다. 5만 4,000호의 노후 불량 주택을 정비하고 ‘100원 택시’를 확대 도입했다. 100원 택시는 농촌마을 주민들에게 택시와 소형버스를 활용한 대체 교통수단을 제공하는 사업을 말한다. 이에 따라 농촌생활 만족도가 2015년 37.4%에서 2020년 60.9%로 대폭 상승한 것으로 나타났다. 버스 정류장 접근 시간도 2017년 29.7분에서 2020년 7.4분으로 줄어들었고, 버스 대기시간도 같은 해 34.4분에서 10.1분으로 줄어들었다. 또, 취약지역 주민을 대상으로 빈집 수리, 슬레이트 지붕 개보수, 재래식 화장실 정비 등도 추진했다. 지난해 해당 사업에 대한 만족도 조사 결과, ‘매우 도움이 된다’는 응답률이 85%를 차지했다.
쇠퇴 구도심과 노후 주거지를 지역 주도로 활성화하기 위해 주거환경을 개선하고 거점을 조성하고 역량을 강화하는 도시재생 뉴딜 역시 성과를 냈다. 지난해 누적 401곳의 도시재생 뉴딜 사업이 선정돼 전국 186개 지자체에서 사업이 활발히 진행 중이다. 올해는 40곳 이상의 사업을 완료하는 것이 목표다.
혁신도시 시즌2는 혁신도시를 신성장 거점으로 만들기 위한 사업이다. 정부는 지난 2018년 3월 사업 발표 후 같은 해 12월 혁신도시종합발전계획을 수립해 5년간 131개 사업에 4조 3,000억 원 규모의 투자 계획을 밝힌 바 있다. 균형위는 혁신도시 시즌2로 정주인구수, 가족동반 이주율, 입주기업수, 지역인재 채용률 등이 지속해서 향상했다고 평가했다.
지역 노·사·민·정이 함께 만드는 일자리 모델인 상생형 일자리는 현재 8개 상생협약을 체결하고 5개 지역을 선정해 51조 원을 투자했다. 균형위는 상생형 일자리를 통해 1만 2,000명의 직접 고용을 기대하고 있다. 광주형 일자리는 23년 만에 국내 완성차 공장을 준공하는 성과를 낳았으며 횡성형 일자리에서는 초소형 전기화물차가 생산되고 있다. 부산형 일자리는 전기차로의 산업 전환과 탄소 중립에 기여할 것으로 보인다.
마지막으로 지역의 신산업 육성과 양질의 일자리 창출은 국가혁신클러스터 조성, 광역권 산업협력 프로젝트, 지역특화산업 육성, 산단 대개조 등이 주요 내용이다. 대표적으로 백신산업은 안동과 화순에서, 2차전지산업은 오창·천안·서산에서, 해상풍력산업은 목포와 울산 등에서 산업생태계를 만들어가고 있다.
고용·삶의 질 개선 등 소기 성과
수도권 집중 반전은 ‘제자리걸음’
이날 포럼 발제를 맡은 양병내 균형위 총괄기획국장은 핵심과제 종합평가에서 “고용과 삶의 질 인프라 개선 등에서 소기의 성과가 있었다”고 평가했다. 특히, 지난해 비수도권의 고용률이 0.1%p 높아 수도권과 비수도권의 고용률 격차가 점차 감소하고 있다는 진단이다. 또한, “인구 10만 명당 문화기반시설은 비수도권이 더 많이 확보된 상황이며 학생 1인당 공교육비는 OECD 평균을 상회(초·중등)하고 있다”고 설명했다.
다만, 수도권 집중 반전에는 한계가 있었다고 평가했다. 양병내 국장은 “수도권이 비수도권에 비해 크게 성장해 수도권과 비수도권의 격차가 확대됐다”고 말했다. 비수도권 대학의 미충원 증가, 인구 1,000명당 의사 수(수도권 3.1명, 비수도권 2.8명) 등의 지표를 살펴봤을 때 비수도권의 서비스 접근성은 질적 측면에서 여전히 미흡하다는 지적이다. 또, 우리나라 인구 절반(2020년 말 기준 50.2%)이 수도권에 살고 있는 것으로 나타났는데, 특히 25~29세 수도권 거주 비중이 2016년 54.5%에서 2020년 56.2%로 늘어나 청년층의 수도권 집중 현상이 뚜렷하게 드러났다.
양병내 국장은 “인구 자연감소, 4차 산업혁명, 포스트 코로나라는 시대변화에 직면한 만큼 수도권 과밀화와 경쟁 격화는 수도권 청년들의 고통과 지방 소멸위기로 이어진다”며 “이 같은 문제를 해결하기 위해서는 국가균형발전과 지방 분산을 위한 특단의 노력이 필요하다”고 강조했다. 이어 이를 위해 새로운 3대 전략을 중심으로 역량을 집중하고 성과를 가시화하겠다는 향후 계획을 발표했다. 여기서 말하는 3대 전략은 ▲5개년 계획의 차질 없는 마무리 ▲유연한 권역별 발전전략 ▲지역균형뉴딜로, 양병내 국장은 “지난 3월 균형발전주간과 이날 포럼에서 제기된 문제의식과 제안을 반영하여 향후 균형발전전략 수립을 추진하겠다”고 밝혔다.
이어지는 두 번째 발제에서는 이광재 더불어민주당 의원이 “헌법 개정으로 국가균형발전을 이뤄내야 한다”고 촉구했다. 이광재 의원은 더불어민주당 미래전환 K-뉴딜위원회 총괄본부장을 맡고 있기도 하다.
이광재 의원은 “국가균형발전을 위해 지방분권 및 균형발전 의무를 강화한 헌법이 필요하다”며 “모든 국정운영에 국가균형발전의 철학이 녹아들 수 있게 해 예산편성과 사업 수행 등이 원활히 진행될 수 있게 해야 한다”고 밝혔다. 또, 현재 대통령 자문기구로 존재하는 균형위를 중앙행정기구로 개편해야 한다고 제안하기도 했다. “국가균형발전을 주도할 컨트롤 타워가 자문위원회가 돼서는 집행력을 담보할 수 없다”는 게 이광재 의원의 지적이다.
마지막으로 “서울 중심의 일극 체제에서 벗어나 다극 체제로 전환해야 한다”며 “광역경제권을 구성해 규모의 경제를 이루고 권역별 특화된 산업 생태계를 조성해야 한다”고 주장했다. 현재 이와 관련해 부울경메가시티, 대구경북행정통합, 광주전남행정통합, 충청권메가시티, 강원평화특별자치도 등 대규모 광역 경제권 구축 논의가 진행 중이다.
균형위 향후 과제 위한 목소리들
이어서 두 발제에 대한 토론이 진행됐다. 토론은 장지상 산업연구원 원장이 좌장을 맡아 진행했고 강현수 국토연구원 원장, 이기원 한림대 교수, 김석진 경북대 교수, 정무섭 동아대 교수, 정주철 부산대 교수, 황경민 브이픽스메디컬 대표, 강선아 청년농업인연합회 회장이 차례로 발언했다.
강현수 원장은 문재인 정부의 지역균형발전 정책이 상당한 성과가 있었다고 평가했다. 강현수 원장은 “균형발전평가요소가 강화된 예비타당성 조사제도 개선으로 비수도권에 불리한 재정 투자여건이 제도적으로 개선된 것은 앞서 발제에서 언급되지는 않았지만 굉장히 의미 있는 일이었다”며 “교육부가 균형발전의 핵심주체로 나타나게 된 것도 유의미하고 중요한 계기였다고 평가한다”고 말했다. 이어 지역이 주도성을 갖기 위해서는 재정과 권한이 필요하다며 이를 보장할 수 있는 제도가 갖춰져야 한다고 강조했다.
두 번째 토론자인 이기원 한림대 교수는 지역이 주도성을 갖기 위해서는 ‘역량을 가진 주민’이 주체가 돼야 한다고 주장했다. 지역 주민이 지역에 대한 자긍심을 회복하고 지역 정체성을 확립하기 위해서는 균형위에서 내세우는 3대 전략인 사람, 공간, 산업에 대한 지역순환 구조를 정착시켜야 한다는 정책 제안도 덧붙였다.
이어서 김석진 교수는 대구를 중심으로 문재인 정부가 해결해야 할 과제를 제시했다. 김석진 교수는 “대구의 가장 큰 산업은 자동차부품산업과 섬유산업인데, 미래 패러다임 변화는 개별 기업 차원에서 대비할 수 없으니 현재 이들에게 닥친 R&D 역량 부족, 인재 부족, 실행 자금 부족 등을 해결하기 위해서는 국가 차원의 대비가 필요하다”고 주장했다. 또, 현장의 목소리를 들어야 한다는 것도 강조했다. 김석진 교수는 “산업정책의 수립과 집행이 관료와 참여 교수 중심으로 탁상행정으로 이루어지는 측면이 있다”며 “정책이 구호성으로 남지 않기 위해서는 사정을 잘 아는 현장의 목소리를 들어야 한다”고 촉구했다.
정무섭 교수는 ‘지역의 경쟁력 확보’를 강조했다. “작게는 수도권에 대항하고, 나아가서는 전 세계에 내놓을 수 있는 지역 경쟁력을 확보해야 한다”는 주장이다. 이어서 ‘지역균형발전인지제도’를 제안하며 “수도권 이외의 지역에 R&D 예산이 얼마나 들어가는지 모니터링을 할 수 있도록 하는 등 정부 제도에 균형발전을 확인할 수 있는 기반을 만드는 게 필요하다”고 설명했다.
다섯 번째 토론자로 나선 정주철 교수는 문재인 정부의 균형발전정책이 성공하지 못했다고 비판했다. 그는 문재인 정부 임기 동안 40만 명의 인구가 비수도권에서 수도권으로 유출됐다고 지적하며 “3기 신도시 등 지방에서는 뼈아픈, 국가균형발전에 역행하는 정책이 이루어졌고, 얼마 전 발표한 기재부의 10대 경제성과에도 균형발전이나 지역경제 활성화에 대한 내용은 없었다”고 말했다. 정주철 교수는 지역경제와 산업생태계를 견인하는 ‘앵커 기업’이 지역에 유치될 수 있도록 특단의 조치가 필요하다고 덧붙였다.
대전에서 온 황경민 대표는 청년의 목소리를 대변했다. 황경민 대표는 “앞서 발제에서 25~29세 수도권 거주 비중이 2020년 56.2%이라고 이야기한 것을 생각해보면 결국 현재 청년이 어디에 있는가가 이 문제를 풀 수 있는 핵심이라고 생각한다”며 “하지만 이 문제를 논의하고 고민해야 할 청년이 오늘 포럼에서 보이지 않고, 지역균형발전에 대한 청년들의 관심이 저조하다”고 지적했다.
마지막으로 자신을 농부라고 소개한 강선아 회장은 “농촌에 대한 인식, 농촌이 수혜의 대상이 되고 있는 것에 대한 불편함을 느꼈다”며 “농촌에서 살아가는 사람들이 요구하는 것은 아이를 낳고 키울 수 있는 환경”이라고 말했다. 이어서 의료지원을 받을 수 있는 시설, 학교 끝나고 이용할 수 있는 대중교통 등 ‘지극히 보편적인 복지’가 필요하다고 강조했다. 이를 위해 취업 및 농촌 역사·문화를 학습할 수 있는 교육 시스템, 농촌에 대한 인식을 제고 할 수 있는 활동, 변화의 흐름에 동참할 수 있는 농촌 구성원들의 열린 자세가 필요하다고 말했다.
