저출생·고령화는 심화되고, 노후 보장에 대한 우려도 커지고 있다. 공적 노후소득보장 제도인 국민연금에 대한 관심은 높아지고 있지만, 어떻게 운용해야 할지에 대해서는 여러 주장이 부딪치고 있다.

윤석열 정부는 국민연금 재정 안정화를 위한 연금개혁을 내세웠다. 올해 초 5차 국민연금 재정계산 결과 기금 소진 시점은 2055년으로 이전보다 2년 앞당겨졌다. 이에 따라 보험료율 인상 등 연금 재정의 지속가능성을 높이기 위한 대안이 필요하다는 주장이 제기돼왔다.

국회 연금개혁특별위원회 민간전문위원회 위원인 남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수는 이를 반박하며 “재정계산 결과를 맹신한 정책 결정은 신중할 필요가 있다. 연금 재정계산은 현행 연금제도의 모습이 70년 동안 고정된 것으로 가정한 상태에서 몇 가지 주요 변수를 변화시켜 진행됐기 때문”이라고 지적했다.

또한 “고령화가 빠르게 진행된 다른 국가들에서 은퇴 연령을 늦추고 여성의 경제 활동 참가를 독려하는 등 생산인구 활동을 자극하는 정책이 시행되고 있지만, 이런 변수들은 재정계산에 반영되지 못했다”며 “따라서 재정계산 결과가 미래를 증명한 것은 아니”라고 설명했다.

남찬섭 교수는 국민연금 제도를 제대로 이해한 상태에서 재정계산 결과가 주는 함의를 찾아내고 이를 폭넓게 해석해 연금개혁에 활용해야 한다고 주장했다. 이와 관련된 이야기를 자세히 들어보기 위해 3월 10일 남찬섭 교수를 만났다.

기금 소진돼도 연금 지급 가능
독일·영국 등 기금 거의 없이 제도 운영

공적연금 제도를 둔 나라는 많지만, 연금 재정을 운영하는 방식은 제각각이다. 대부분 연금 급여 지급액을 어떻게 마련하느냐에 따라 기금을 쌓거나 쌓지 않는 방식으로 나뉜다. △급여 지급에 필요한 재정을 매달 가입자들의 보험료로 충당하는 부과방식 △급여 지급액을 미리 보험료로 적립하고, 적립된 기금과 기금 운용수익을 연금 재정으로 운영하는 적립방식이 있다.

우리나라는 두 가지 방식이 섞인 부분적립방식으로 급여 지급액의 일부만 적립하고 나머지는 보험료로 충당하는 방식을 택하고 있다. 독일·영국·프랑스 등은 부과방식, 일본·캐나다·스웨덴 등은 부분적립방식으로 연금을 운용한다. 이처럼 재정 운영방식은 개별 국가의 선택에 따라 달라질 뿐 기금이 없다고 공적연금 제도를 유지할 수 없는 것은 아니다.

부분적립방식을 택할 경우 기금 규모가 점점 작아질 수록 단계적인 보험료 인상이 요구된다. 그리고 기금이 소진되는 시점부터는 재정 운영방식이 부과방식으로 전환된다. 즉 기금이 소진돼도 가입자들의 보험료로 급여를 지급한다는 것이다. 남찬섭 교수는 “기금이 거의 소진된 상태에서 공적연금을 운영하는 유럽의 많은 나라 사례를 생각할 때 (기금 소진으로 인해) ‘90년대생이 연금을 못 받는다’는 주장은 대단히 편향적인 주장”이라고 비판했다.

베이비 붐 세대 은퇴 대비해
‘완충’ 목적으로 기금 쌓아

우리나라는 왜 연금 기금을 적립하는 재정 운영방식을 택했을까? 1988년 국민연금 제도 시행 초기에는 베이비 붐 세대가 노동시장의 주축을 이뤘다. 향후 고령화에 따른 인구 구조 변화가 예상되는 상황에서 베이비 붐 세대의 은퇴 이후 노후소득이 우려됐다. 따라서 초기에는 연금 수급자가 적었기 때문에 보험료 일부는 기금으로 적립하고, 베이비 붐 세대가 노동시장에서 퇴장하면 적립된 기금을 활용해 급여를 지급할 계획이었다는 것이 남찬섭 교수의 설명이다.

연금제도가 성숙할수록 기금 소진과 그에 따른 보험료 인상은 예정된 수순이었다. 다만 그 과정에서 적립된 기금이 어느 정도 쌓여있다면 보험료 인상 속도를 늦출 수 있다. 남찬섭 교수는 연금제도 설계자들이 후세대의 부담을 덜어 줄 목적에서 기금 적립방식을 적용했다고도 분석했다. 그는 “베이비 붐 세대가 (노동시장에) 많을 때 보험료를 최대한 내게 해서 기금을 쌓도록 하고, 이로 인해 보험료 인상 속도를 천천히 할 수 있겠다는 설계자들의 의도가 있었다”며 “후세대 부담을 덜어주자는 차원에서 완충용으로 기금을 쌓은 것”이라고 말했다.

1988년 시행 당시 보험료율은 3%, 소득대체율은 70%였다. 올해 기준으로 9%인 보험료율은 점차 인상돼왔고, 42.5%인 소득대체율은 인하돼왔다. 처음부터 보험료율을 높게 설정하지 못한 이유는 무엇일까? 남찬섭 교수는 우리나라의 ‘효 문화’에 따른 사적 부양 관행을 고려해 연금제도가 설계됐기 때문이라고 답했다.

“연금에 가입해도 15년¹⁾ 후부터 급여를 지급받을 수 있으니까 당시 노인분들은 대개 베이비 붐 세대인 자식들이 부양했다. 이렇게 베이비 붐 세대는 사적 부양 부담이 있기 때문에 이들의 가입률을 높이려면 처음부터 보험료를 높일 수 없었다”며 “정부는 국민연금 제도를 연착륙시키기 위해 초기에는 낮은 보험료를 적용하고 대신 기금을 적립·운용해 이들이 은퇴할 때를 대비한 것”이라고 했다.

기금 쌓일수록 해외 투자 늘어
내수 경제 위축 우려돼

2020년 기준 국민연금 기금 적립금은 800조 원을 넘었다. 국내총생산(GDP) 대비 공적연금 기금의 비율은 45.1%로 OECD 국가 중 1위를 차지했다. 그다음으로 핀란드·룩셈부르크·일본 등이 33%대로 우리나라의 GDP 대비 기금 비율이 월등히 높은 편이다.

현재 기금의 99%는 금융투자에 쓰이고 있다. 아직 보험료를 내는 사람보다 연금 급여를 받는 사람이 적기 때문에 기금을 거의 안 써도 보험료만으로 연금 급여 지급이 가능한 것이다.²⁾ 지난해 12월 말 기준 기금의 투자자산별 구성은 △주식 41.2%(국내주식 14.1%, 해외주식 27.1%) △채권 42.3%(국내채권 34.9%, 해외채권 7.1%) △대체투자³⁾ 16.4% 등이다. 국민연금 기금운용본부는 “안정적인 성과 제고와 위험 분산을 위하여 국내채권의 비중을 축소하고, 해외투자 및 대체투자를 확대하는 등 투자 포트폴리오 다변화를 추진하고 있다”고 밝혔다.

이를 두고 남찬섭 교수는 “GDP의 45%에 달하는 기금의 상당 부분이 해외에 투자되고 있다. 국내 투자에는 한계가 있어 기금 규모가 커지면 더 많은 기금이 해외로 빠져나갈 것”이라며 “이렇게 되면 국민들이 매달 의무적으로 납부한 보험료의 상당액이 국내 경제로 순환하지 못하게 된다. 기금을 쌓기 위해 보험료를 인상한다면 내수의 위축은 더 심해지고 우리 경제의 규모를 축소시킬 수 있다”고 전망했다.

아울러 “기금 원금을 사용해야 할 때가 되면 해외주식 등을 팔고 원화로 바꿔야 하는데 그때 환율은 괜찮을지 등의 우려도 있다”며 “기금의 규모가 너무 커도 운용상 위험이 있어 기금을 적정 규모로 유지하는 것도 필요하다”고 제언했다.

재정안정 아닌 ‘노후소득보장’에
개혁의 무게중심 실어야

연금제도 설계상 보험료 인상은 불가피하다. 남찬섭 교수는 “보험료 인상은 기금 추가 적립이 아닌 노후 적정생활보장을 목적으로 이뤄져야 한다”며 “보험료 인상과 소득대체율 인상이 함께 진행돼야 한다”고 강조했다.

소득대체율 인상 없이 보험료만 인상하면 후세대는 결과적으로 국민연금의 순편익이 감소될 수 있다. 또 OECD 최고 수준의 높은 노인빈곤율을 개선하지 않으면, 추가 세금 부담 등 후세대의 노인 부양 부담이 가중될 수 있다. 따라서 ‘더 내고 더 받는’ 개혁이 필요한데 이를 위해서는 기존의 연금 보험료 부과 대상소득 기준을 상향하는 등의 조치가 함께 추진돼야 한다고 했다. 예를 들면, 근로소득보다 빠르게 축적 속도가 증가하는 자본소득을 보험료 부과 대상소득에 포함해 볼 수 있다. 또 현행 연금 보험료의 부과 기준이 되는 월 소득 상한선이 오는 7월부터 553만 원에서 590만 원으로 올라가는데, 이 상한선을 향후에도 조금씩 상향 조정하는 방법 등이 있다.

이와 관련해 남찬섭 교수는 “평균 수명 연장으로 노후 기간이 길어진다면 우리는 당연히 퇴직연령을 높여 노동 기간을 늘려나갈 것이다. 동시에 늘어나는 퇴직 인구를 고려하면 연금 보험료 부과 대상소득을 한정할 수만은 없을 것”이라며 “가능한 한 넓은 범위의 소득에 골고루 보험료 부담을 분담시켜 연금 재정을 마련하는 것이 공적연금 취지에도 부합한다”고 주장했다.

소득대체율 인상 = 보험료 인상 = 후세대 부담
”세대 갈등만 유발하는 단순한 프레임“

부과방식의 연금제도에서는 청장년층 중심의 노동계층이 매달 납부하는 보험료를 퇴직한 노년층의 연금 급여로 지급하게 된다. 가정에서 자녀가 부모를 부양하듯 사회 전체적으로 젊은 세대가 노인 세대에게 생활비를 주는 것이다.

남찬섭 교수는 이러한 ‘세대 간 연대’가 민간 연금과 다른 공적연금의 기본 틀이라고 짚었다. ‘소득대체율 인상 = 보험료 인상 = 후세대 부담’이라는 단순한 프레임은 이러한 공적연금의 본질을 부정하고 세대 갈등을 부추길 뿐이라고 비판했다. 또 연금 급여를 부담이라고 보기보다 미래 선순환 경제 구축의 동력으로 볼 필요가 있다고 했다.

남찬섭 교수는 “후세대는 잘 느끼지 못할 수 있겠지만 앞세대가 만든 여러 사회적 인프라 속에서 성장한다. 그 영향이 알게 모르게 축적돼 후세대의 생산성으로 발현되고 이는 경제성장으로 이어진다”며 “국민연금은 경제성장의 과실 일부를 사회 전체적으로 나누는 제도”라고 말했다.

그러면서 국민연금의 세대 간 연대 방식에 동의하지 않는 이들을 향해 국민연금의 노후소득보장 기능을 간과하지 않았으면 한다고 당부했다. 그는 “사실 경제성장의 과실을 계산하기는 어렵다. 저도 그랬지만 젊을 때는 부모님이 우리에게 해 준 게 어떤 건지 잘 모르지 않냐. 비슷하다”라면서 “연금을 받는다는 것이 (특히 젊은 세대에는) 너무 먼 이야기로 들릴 수 있다. 그렇지만 퇴직은 누구한테나 닥칠 위험이다. 이를 대비할 목적으로 공적연금 제도가 마련됐다. 이런 관점에서 국민연금이 이해됐으면 한다”고 밝혔다.

“향후 1인당 실질소득 증가 고려하면
후세대 부담 수준 과도하지 않아”

남찬섭 교수는 후세대의 국민연금에 대한 부담이 향후 얼마나 증가하는지에 대해 정세은 충남대학교 경제학과 교수 등 연금 전문가들과 분석했다고 밝혔다. 그 결과 “1인당 실질 생활 수준을 고려하면 후세대 부담 수준은 충분히 감당할 수준으로 과도하지 않다”는 것이다.

분석결과에 따르면 생산인구(18~64세) 1인당 실질 GDP가 2060년에는 1억 3,237억 원으로 올해 대비 2.3배, 2080년에는 1억 8,957만 원으로 3.4배에 달한다.⁴⁾ 5차 국민연금 재정계산에 쓰인 2040년대 이후 실질 경제성장률 전망치 0.2~0.7%를 적용한 결과다. 남찬섭 교수는 “상당히 보수적인 거시경제변수 전망치라는 점을 고려하면 생활수준이 높게 나온 편”이라면서 “전체 실질 GDP는 완만하게 늘어난다. 그러나 총인구, 그중 생산인구가 빨리 줄어들어 생산인구 1인당 실질 GDP가 빠르게 늘어날 것으로 전망된다”고 분석했다.

향후 국민연금에 대한 부담이 어느 정도 되는지는 ‘실질 GDP 대비 연금 급여 지출액 비율’을 계산해 파악했다. 계산 결과 2060년에는 7.7%, 2080년에는 9.4%로 나타났다. 예를 들면, 2080년 기준 연봉 1억 8,957억 원인 사람이 연금 급여 2,229만 원을 부담한다는 의미다. 따라서 연봉에 따라 연금 급여 부담액은 달라진다.

올해 1인당 실질 GDP는 5,654만 원, 실질 GDP 대비 연금 급여 지출액 비율은 1.7%다. 비율만 보면 1,7%(2023년)와 7,7%(2060년), 9.4%(2080년)의 차이가 커 보일 수 있다. 그러나 후세대가 ‘연금 급여를 부담하고 남은 1인당 실질 GDP’ 추정치를 비교하면 올해 대비 2060년 생활수준은 2.2배, 2080년은 3배에 달한다. 연금 급여를 모두 보험료로 부담해도 그 부담 후의 실질소득은 현재보다 훨씬 높은 수준이라는 결론에 이른다.

남찬섭 교수는 “연금 급여를 모두 보험료로 부담할 경우를 가정했는데, 이때 보험료 부과 대상소득은 현재와 같이 GDP의 30%에 미치지 못하는 소득으로 한정된다.⁵⁾ 이는 부담의 공평성을 훼손할 수 있어 보험료 부과 대상소득을 넓히는 노력이 함께 필요하고, 과세기반이 훨씬 넓은 조세 지원을 늘릴 필요가 있다”면서 “부담의 총량보다 부담이 어떤 소득에 골고루 배분되는가가 중요하다. 저소득층과 고소득층 간 부담이 공평하게 분담되도록 노력해야 한다”고 강조했다.

세대 갈등 프레임 이면에 숨은
민간 금융자본과 국민연금 간 이해관계
“언론의 신중한 보도 필요”

‘보험료가 인상되면 후세대에 과도한 부담을 지운다’ 등의 세대 갈등을 유발하는 일부 언론의 보도가 민간 금융자본의 이익을 대변하는 것은 아닌지 의심된다는 지적도 나온다. 지난 1월 일부 언론을 통해 국회 연금특위 민간자문위원회가 보험료 15% 인상안 등이 합의됐다고 보도된 바 있다. 이를 두고 남찬섭 교수는 “당시 민간자문위는 보험료율·소득대체율에 관한 합의안을 만들지 못했다”며 “그럼에도 합의한 것처럼 보도된 것은 국민연금에 대한 신뢰를 떨어뜨리려는 일부 언론의 숨은 의도가 있지 않았나”라고 평가했다.

특히 소득대체율 인상에 대해 민간 금융자본은 부정적인 입장일 수 있다고 봤다. 남찬섭 교수는 “국내 대형 금융사들이 국민연금 기금을 위탁 운용하면서 받는 수수료가 상당하다. 이들은 기금 규모가 어느 정도 유지되길 바랄 것”이라면서 “연금 급여 인상은 기금 소진 속도를 빠르게 하고, (노후소득보장 관점에서) 국민연금에 대한 신뢰도를 높여 민간 연금 가입률을 감소시킬 수 있다. 이를 금융자본이 정말 원할까”라고 말했다.

언론을 통해 연금개혁을 둘러싼 다양한 주장이 보도되고 있다. 그 가운데 보험료 15% 인상안 합의 등 오보와 세대 간 갈등을 증폭시키는 일부 자극적인 기사도 있다. 이와 관련해, 남찬섭 교수는 “국민들이 민간 금융자본이 국민연금 기금을 위탁 운영하는 등 관련 이해관계를 잘 모른다. 그런 상태에서 언론 보도를 보면 한쪽으로 경도된 판단을 하기 쉽다”며 “정말 연금개혁을 바란다면 언론의 더욱 신중한 보도가 필요하다”고 전했다.

1) 1988년 국민연금 제도 시행 초기에는 최소 가입기간이 15년이었으나 1999년부터 10년으로 줄었다.
2) 5차 국민연금 재정계산에 따르면 보험료율을 현행 9%로 유지했을 시 2030년대 초부터 연금 급여 지급을 위해 기금이 쓰이고 2041년부터 기금 수지가 적자로 전환될 예정이다.
3) 대체투자는 주식, 채권 등에 비하여 고위험·고수익 특성을 나타내는 투자대상으로 부동산, 인프라, 벤처투자 등을 말한다.
4) 생산인구가 노동소득을 모두 갖고, 자본소득은 생산인구와 노인인구가 인구 비례에 따라 나눠 가진다고 가정한 경우다.
5) 5차 국민연금 재정계산에 따르면 2023년 GDP 대비 보험료 부과 대상소득 비율은 28.3%, 2060년 25.8%, 2080년 26.9%다.