‘종이호랑이’ 부동산 정책 … 정부 철학 부재 문제
커버스토리 ❺ 집값 폭등의 원인은 무엇일까?
신화는 신비롭지만 우리 모두 신전에 살 수는 없다
‘부동산 가격은 어찌 됐든 오른다. 살 수 있으면 사라, 후회하지 말고’ 대한민국 부동산 불패신화의 1장이다. 심지어 실화에 가까운 신화이다. 그 덕분에 신화는 더 신비롭고 힘이 있다. 그러나 우리 모두 신화에 동승해 신전으로 가지 못하는 것도 실화이다.
부동산 신화를 자세히 보면 일하는 사람들에게, 일하는 사람들이 살고 있는 공동체에 다방면으로 부정적인 영향을 미친다. 일 할 맛도 떨어뜨리고 사회도 둘로 갈라놓는다. 그래서 부동산 신화의 다른 얼굴을 살펴보려 한다.
‘늑대가 나타났다!’ 이솝 우화 중 하나인 ‘양치기 소년’은 누구나 한 번쯤 읽어봤을 법한 이야기다. 양치기 소년 이야기는 반복되는 거짓말에 대한 참혹한 대가를 보여주기도 하지만, 한편으로는 관성에 따른 사람들의 심리를 엿볼 수 있는 이야기다. 늑대가 올 것이라고 외치지만 누구도 믿지 않는 심리, 이는 아무리 규제해도 집값은 결국 오를 것으로 귀결되는 ‘부동산 불패신화’와도 유사하다. 한국 부동산 역사 50여 년, 불패신화의 믿음은 왜, 그리고 어떻게 한국 사람들의 마음에 자리하게 됐을까.
한국의 부동산, 우리 사회의 시선은
코로나19로 인한 경제위기를 피할 수 없었던 건 대한민국도 마찬가지였다. 미 연준(Fed)에 이어 3월 17일 한국은행은 위기 타파를 위해 사상 첫 제로금리(0.75%)를 선언했다. 현재 한국은행 기준금리는 이보다 0.25%포인트 하락한 0.5%를 유지 중이다. 한국은행에 따르면 5월 시중 유동자금은 역대 최고인 3,053조 9,000억 원 수준인 것으로 드러났다. 이제는 은행 예금을 기반으로 한 이자수익을 더 이상 재테크로 바라볼 수 없다.
이러한 이유로 저금리 시대의 갈 곳 잃은 유동자금은 주식시장과 부동산으로 몰려들었다. 특히, 전망이 불확실한 주식시장보다 안정된 불로소득을 보장하는 서울·수도권 부동산을 택하는 이들이 많아졌고, 연이은 특정지역 규제로 풍선효과가 일어났다. 대표적으로는 ‘수용성(수원·용인·성남시)’, 금관구(금천·관악·구로구), ‘노도강(노원·도봉·강북구)’ 등이 있다. 서울·수도권 규제가 점차적으로 확대되자 이외 비규제 지역의 부동산까지 수요가 늘고 있는 실정이다.
이때다 싶은 2030세대들도 빚내서 집을 사려는 움직임을 보였다. 정부의 부동산 대책이 발표될 때마다 집값은 지속해서 올랐고, 조급해진 청년들은 지금 아니면 서울·수도권에서의 내 집 마련 기회가 없다는 생각에 주택 매매에 뛰어들었다. 소위 영끌(‘영혼까지 끌어 모으다’의 줄임말)해 집을 산다는 건 가계대출을 늘린다는 말이기도 하다. 한국은행에 따르면 8월 중 한국의 은행 가계대출은 11조 7,000억 원으로 집계됐다. 전월 대비 약 4조 원 가량의 사상 최대 증가폭을 보였으며, 그 중 주택담보대출은 6조 1,000억 원으로 52% 비중을 차지했다.
한편, 가계부채 상승과 갭 투기 규제를 염두에 둔 정부의 담보대출규제 정책은 다주택자 외에도 무주택자들의 거센 반향을 동반하기도 했다. 한국에서의 부동산이란 주로 계층 이동의 희망사다리로 인식되고 있기 때문이다. 그렇게 폭발적으로 늘어난 수요는 집값이 천정부지로 뛰는 원인으로 작용했고, ‘이생집망’(‘이번 생에 집 사기는 망했다’의 줄임말)이라는 말이 농담처럼 떠돌고 있다.
전월세시장도 비상이다. 최근 임대차 3법이 통과되면서 임차인의 권리에 힘이 실리긴 했지만, 시기적으로 전월세 상승이 불가피하다는 전망도 나온다. 김성환 한국건설산업연구원 부연구위원은 “민간 임대 물량 수요 차원에서 가격은 높고 전세가격은 비교적 낮은 수준이지만, 전세자금대출 이외에 모든 대출이 막힌 상황에서 수도권 내 공급정책은 2~3년을 바라봐야 한다”며 “공급자 차원에서는 앞으로 4년 동안 올려 받을 수 있는 폭에 제한이 걸려 애초에 가격 책정을 높여할 수밖에 없는 상황”이라고 말했다.
집값의 상승과 하락은 ▲수요와 공급 ▲정부 정책 ▲시중 금리 ▲시중 유동자금 등 요인이 맞물려 형성된다. 그리고 결정적으로 대한민국의 부동산 50여 년 역사 동안 집값은 오를 수밖에 없다는 ‘부동산 불패신화’가 자리하고 있다.
집값 폭등, 문제는 ‘종이호랑이’ 부동산 정책
참여정부의 대대적인 주택공급 정책과 함께, 2008년 터진 금융위기로 인해 이후 집값은 하락세를 보였다. 이명박 정부는 금융위기로 인한 경기 위축을 해소하기 위해 부동산 규제완화를 시행했으나, 그린벨트를 풀어 서울 부근에 기존 시세보다 60~70% 낮은 보금자리 주택을 공급하는 정책 등으로 인해 집값은 안정되는 듯 보였다.
그러나 박근혜 정부 시절 문제는 본격적으로 시작됐다. 2014년 7월 당시 새롭게 임명된 최경환 경제부총리 겸 기획재정부 장관은 ‘초이노믹스’라 불리는 경제 정책을 시행했다. 이 정책은 LTV(주택담보대출비율) 상한선을 기존 50%에서 70%로 20%포인트 올리고, DTI(총부채상환비율) 상한선을 기존 50%에서 60%로 10%포인트 늘려 ‘빚내서 집 사기’를 부추겼다. 이와 함께 같은 해 분양가 상한제 폐지와 재건축 초과액 환수 3년 유예, 재건축조합원에게 최대 3주택까지 허용하는 재건축 도정법(도시 및 주거환경정비법) 등을 골자로 하는 ‘부동산 3법’이 통과되면서 초유의 규제 완화가 진행됐다. 이는 무주택 실수요자들보다 다주택자가 추가적으로 주택을 매매하기 좋은 환경을 만들었고, 불로소득을 노린 갭 투기 성행의 기반이 됐으며, 가계소득 증가 없이 가계부채를 증가시키는 주요 원인으로 거론되고 있다.
언제 터질지 모르는 가계부채 폭탄의 위험은 현 정부로 그대로 넘어왔다. 현 정부 출범 이래로 20여 개가 넘는 부동산 대책이 발표됐으나, 일각에서는 현 정부에서 집값 폭등이 일어난 까닭이 문제의 원인과 진단이 근본적으로 잘못됐기 때문이라고 지적한다.
김성달 경실련 부동산건설개혁본부 국장은 “(현 정부가) 박근혜 정부가 풀었던 분양가 상한제를 되돌린다든지 소비자와 공급자의 원활하고도 정당한 거래를 위해 후분양제, 거래세 강화를 한다든지 등 구조적으로 산적한 문제를 공약에 담지 않았다”며 “오히려 시장경제 상황을 봐야한다며 반대 입장을 가졌고, 도시재생뉴딜을 핵심공약으로 제시했다”고 말했다. 김성달 국장은 이어 “서민들을 위한 임대주택 확대를 민간에 맡기면서 종부세 면제, 양도세 완화를 포함한 세제 혜택 등의 지원책을 얹었다. 이건 민간사업자들의 사재기를 더욱 부추기는 정책이었다”고 비판했다.
현실을 바라보지 못한 정책의 엇박자에 대해서는 선대인 선대인경제문제연구소 소장도 동의했다. 선대인 소장은 “정부 출범 초기부터 내놓았던 정책 대부분이 미온적인 핀셋규제였다. 핀셋규제가 두더지 게임과 같은 풍선효과를 낳았다”며 “공급자나 부동산 부자 위주의 정책이 아닌 주택수요자 또는 중산층, 서민들 입장에서 정책을 펼쳤어야 했다”고 말했다.
현 정부가 불로소득을 얻는 과세 대상 등 실질적으로 규제가 필요한 이들에게는 빠져나갈 구멍을 만들어줬으며, 개발 호재 지역에 대한 핀셋규제에 과도하게 의지해 정책이 미온적이고 실효성이 없었다는 평이다.
지난 9월 8일 국토교통부는 공급정책의 일환으로 수도권 3기 신도시 사전청약 계획을 발표했다. 인천 계양, 고양 창릉, 부천 대장, 남양주 왕숙, 하남 교산뿐만 아니라 서울 용산 정비창부지와 과천 등을 포함한 총 30만 호를 수도권에 공급할 것으로 보인다. 9월 19일 국토교통부에 따르면 18만 명이 사전청약 신청 알리미 서비스를 신청했다. 과거 1, 2기 신도시가 가졌던 베드타운화 및 도심 접근성 문제 등이 이번 3기 신도시에서 어떻게 해결될 수 있을 것인지에 대한 관심이 높아지는 한편, 청약 제도에 대한 불만이 터져 나오고 있는 실정이다.
권대중 명지대학교 부동산대학원 교수는 “지난 7월 말 청약통장 가입자가 전국 2,500만 명을 넘었다. 서울만 해도 600만 명이며, 그 중 1순위가 320만 명 수준인 상황에서 서울·수도권에 어떤 주택을 공급해도 수백 대 일의 경쟁률이 생기는 건 당연하다”며 “청년세대와 기성세대를 양분화하는 정부의 청약 정책이 세대 갈등의 요인이 되고 있다”고 말했다.
경기부양 목적 규제 완화와 토건세력의 투기 독려
한국의 대표적인 경제위기를 꼽자면 1997년 IMF 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기가 있을 것이다. 위기라는 큰 산을 넘기 위해 과거 정부는 경기 부양 수단으로 부동산 규제 완화를 활용하곤 했다.
노태우 정부 때 집값 폭등을 잡겠다고 토지공개념 3법 제정했고, 노무현 정부 때는 종합부동산세 등을 포함한 세제 강화 및 주택공급 확대를 실시했지만, 경제위기라는 이름 아래 주거 안정을 위한 부동산 정책은 원점으로 돌아갔다. 김대중, 이명박, 박근혜 정부 때는 경기부양 명목으로 양도세, 취득세 및 분양가 자율화와 재건축 및 재개발 규제 완화 등 정책을 펼쳤다. 주택대출금리 인하, LTV(주택담보대출비율) 및 DTI(총부채상환비율) 인상도 마찬가지였다.
주택금융 전문기관의 관계자는 “LTV와 DTI가 도입됐던 건 금융건전성 측면에서 과도한 대출로 일어날 수 있는 리스크를 예방하기 위해 도입됐던 게 최초 취지지만, 대부분의 정부는 마치 이를 주택 경기 조절 수단으로 써온 경향이 있다”고 밝혔다. 관계자는 이와 연관지어 “그러다보니 과거와 달리 가계대출을 통해 이익을 취하는 은행이 담보물건과 돈을 빌리는 차입자에 대해 평가해야 할 의무가 많이 사라지고 있다”고 말했다.
정부의 경기 부양 단골메뉴로 부동산과 밀접한 건설업이 활용된 데에는 전후방산업 연관효과와 고용창출효과가 크게 일어난다는 이유가 있었다. 건설업이 어려웠던 시절 먼저 수요자의 돈을 걷어 건물을 짓도록 도입한 선분양제 같은 경우도 국가가 산업 지원을 위해 시행했다. 한국 사회에서의 선분양제는 깜깜이 분양가로 인한 소비자 책임 전가와 부실시공 등 피해의 원인으로 꼽히고 있다.
선대인 소장은 “한국은 건설업 비중이 세계 평균에 비해 약 2배가량 높다. 과거부터 수십 년 동안 건설업 중심으로 경기부양을 하는 전통이 지속되다보니 거대한 토건세력이 형성됐다”며 “정부, 정치권 곳곳에 있는 토건세력들이 호응해가면서 정책이나 제도 등을 변경하고 집값 상승을 부추기고 있다”고 지적했다. 이에 대한 일례로 과거 여야 대선후보를 포함한 정치인들이 선거철마다 선심성 개발공약을 남발하면서 이로 인해 땅값 폭등이 일어난 점을 들 수 있다.
최근에는 국회에서 부동산재산이 가장 많은 박덕흠 의원(약 289억 원)이 국회 국토교통위원회에서 활동했다는 점과 박선호 국토교통부 1차관이 3기 신도시 개발지정지역인 과천에 수십 억대 부동산을 보유하고 있던 점 등이 논란으로 떠올랐다. 이에 경실련은 부동산정책과 관련된 고위공직자 부동산재산을 공개하고 국토교통부나 금융위원회, 기획재정부 등에서 관련 업무를 제외시켜야 하는 건 물론이며, 국회의원 부동산재산 실거래가 신고 및 고지거부 금지 등을 포함한 공직자윤리법 개정을 촉구하기도 했다.
선분양제로 인센티브를 끌어낼 수 있는 건설사와 유착된 언론도 집값 폭등의 원인으로 꼽힌다. 언론의 주요 수입원인 광고 중에는 분양 관련 광고의 비중이 크다. 분양광고 수주를 위해 언론은 건설사와의 이익관계 유지하려 할 것이고, 이는 제도 개선 의지에 대한 비판이나 투기 심리를 부추기는 여론으로 활용될 가능성이 높다.
실제 이번 7.10 부동산 대책 발표 이후 경제지를 포함한 다수 언론에서는 수요·공급의 논리를 들며 정부 정책에 대한 비판을 쏟아냈다. 다양한 이해관계가 얽혀 있는 사안임에도 불구하고, 본질적 문제해결보다 시장원리 및 공급자의 세금 부과에 주요 초점을 두고 기사를 써내 사회적 혼란을 야기했다.
선대인 소장은 “우리가 사는 물건 중 완성품이 아닌 물건을 사는 경우는 없다. 그러나 한국에서는 팜플렛이나 모델하우스만 보고, 살아가면서 가장 비싼 상품이자 몇 억 원씩이나 하는 집을 사고 있다”며 “시장원리로 따지자면 (선분양제보다) 후분양제가 더 맞는 제도며, 경제성장률에 따라 집값도 동일하게 상승하는 것이 맞다. 토건세력들은 단순히 집값 폭등을 부추기는 투기적 가수요를 규제하지 말라 주장하는 것일 뿐”이라고 말했다. 남기업 토지+자유연구소 소장도 의견에 맥을 같이했다. 남기업 소장은 “시장은 정부의 제도적 기반이 있어야 돌아간다. 정부의 제도에 따라 작동과 오작동 여부가 결정된다”며 “시장에 맡기라는 얘기는 투기를 방임하라는 의미이자 시장을 정글로 놔두라는 이야기와 다름없다”고 말했다.
부동산 철학 없이는 ‘불패신화’ 계속 된다
9월 16일 국회에서 열린 대정부질문에서 김현미 국토교통부 장관은 “정부 대책으로 부동산 상승세가 꺾였다”고 발언한 바 있다. 2017년 6월 투기세력과의 전쟁을 선포하며 취임한 김현미 국토교통부 장관은 3년 3개월째 직을 수행 중인 ‘최장수’ 장관으로 꼽힌다. 그러나 현재까지 내놓은 정책으로 봤을 때 집값이 상승했다는 건 명백한 사실이다. 경실련은 지난 8월 3일 KB리브온 주택가격 동향을 근거로 현 정부 이후 서울 집값이 약 52% 뛰었다고 밝힌 바 있으며, 경실련·참여연대 등 시민단체는 정책 시행에 있어 서민의 목소리가 반영되지 않고 있는 점을 지속적으로 제기하고 있다.
선대인 소장은 “서민들이 민감하게 생각하는 사안임에도 불구하고 청와대 안에 민간에서 들어간 전문가가 한 명도 없다는 건 관료에게 통치를 맡기겠다는 것으로 인식할 수밖에 없다”고 지적했다. 김성달 국장도 “경실련에서 공직자 부동산 관련해 기자회견을 하는 것도 공직자부터 솔선수범해야 국민 눈높이를 맞추는 정책을 펼칠 수 있다는 취지에서 시작된다”며 “현 정부에서 엇박자 정책을 내는 이유는 부동산 정책의 최일선에 있는 사람의 문제”라고 지적했다.
2017년 5월 10일 취임사 당시 문재인 대통령은 “권위적인 대통령 문화를 청산”하고 “준비를 마치는 대로 청와대에서 나와 광화문 대통령 시대를 열겠다”고 밝힌 바 있다. 물론 경호 문제로 인해 집무실을 실제 광화문으로 옮기진 못했지만, 다층적이고도 수평적 의사결정을 위한 거버넌스(governance) 체제로의 변화 의지를 담은 말이었다고 풀이할 수 있을 것이다.
그러나 현 정부의 부동산 정책은 여전히 서민의 목소리를 외면한 채 관료들에 의해 좌우되고 있으며, 서민과 동떨어진 관점으로 인해 문제의 본질을 짚지 못하고 그때그때 현상만을 대처하는 대증요법을 해결책인 듯 제시해왔다. 이처럼 부동산 정책 철학의 부재는 근본적인 문제해결과의 거리를 좁히지 못하게 하는 원인으로 작용하고 있다.
