커버스토리① 정부의 산업전환 대응

정부가 탄소중립과 디지털 사회로의 전환을 강조하고 있다. 국제사회의 흐름에 맞춰 탄소중립 사회로의 발걸음을 재촉하고, 산업분야에 디지털 기술을 도입해 경쟁력을 갖춰야 한다는 것이다. 2020년 7월 ‘디지털뉴딜’과 ‘그린뉴딜’이 포함된 한국판 뉴딜 발표 이후 정부는 전략과 목표치를 세우고, 법제도를 재정비하는 등의 과정을 거쳤다. 그래서 정부는 어떤 정책을 통해 산업전환을 하겠다는 것일까? 산업전환과 관련한 산업·노동정책을 모아봤다. 정책에 대한 사회구성원들의 평가도 함께 담았다.

코로나19로 비대면 수요가 급증하면서 디지털 경제로 전환이 가속화했다. 디지털 경제로의 전환 속도가 국가의 산업·기업 경쟁력을 좌우할 거란 위기감이 높아졌다. 저탄소·친환경 경제에 대한 요구도 증가하면서 이른바 그린 경제로 전환도 빨라졌다. 이에 따른 노동시장 재편도 예고됐다. 정부가 ‘한국판 뉴딜 종합 계획’을 발표한 배경이다. 정부는 ‘디지털뉴딜’과 ‘그린뉴딜을 강력하게 추진하면서 이에 따른 실업불안, 소득격차 우려 등을 고용·사회 안전망 강화로 뒷받침 하겠다고 밝혔다.

2022년은 ‘탄소중립 이행 원년’
산업정책은 신산업 육성과 금융지원 중심

여러 번에 걸쳤던 탄소중립 선언이 구체화되기 시작한 건 2020년 12월 발표된 탄소중립추진전략부터라고 할 수 있다. 정부는 경제구조 저탄소화, 저탄소 산업생태계 조성, 탄소중립사회로의 공정전환이라는 3대 정책방향과 탄소중립 제도기반 강화라는 3+1 전략을 추진하기로 했다.

당시 탄소중립추진전략에서는 탄소중립·경제성장·삶의 질 향상 동시 달성이 목표로 꼽혔다. 정부가 2021년 12월 20일 발표한 ‘2022년 경제정책방향 주요 내용’에 따르면, 탄소중립 후속조치를 위해 2022년 중 11조 4,000억 원의 재정이 투자될 예정이다.

에너지 주공급원을 화석연료에서 신재생에너지로 적극 전환하고, 철강과 석유화학 등 탄소 다배출 업종에 대한 기술 개발을 지원하겠다는 등의 계획이 탄소중립추진전략에서 세워졌다. 2050년 수소에너지 전체의 80% 이상을 그린수소로 전환하고, 친환경·저탄소·에너지산업 분야 유망 기술 보유기업은 발굴·지원한다.

앞서 탄소중립 계획은 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립 녹색성장 기본법(이하 탄소중립기본법)’에서 제도적 기반을 일부 갖췄다. 탄소중립기본법은 이명박 정부에서 제정했던 ‘저탄소 녹색성장 기본법’을 없애고 새로 만든 것으로, 2022년 3월 25일부터 시행될 예정이다.

탄소중립기본법 제정으로 한국이 세계에서 14번째로 탄소중립을 법제화한 나라가 됐다는 게 정부의 설명이다. 앞서 정부는 탄소중립추진전략에서 기후대응기금을 통해 탄소중립 재정을 마련할 것이라고 밝혔는데, 규모는 2022년 예산 기준 2조 5,000억 원으로 정해졌다. 이외에도 탄소중립기본법에는 탄소중립지원센터와 기후대응기금 설치, 중소기업의 녹색산업 분야 산업전환을 지원하겠다는 등의 계획이 담겼다.

2022년의 정책 화두도 탄소중립이다. 정부는 2022년을 ‘탄소중립 이행 원년’으로 정하고, 탄소중립에 필요한 기반을 세운다. 2021년 12월 28일 환경부와 산업자원부, 과학기술정보통신부 등 5개 부처가 발표한 2022년 업무계획에도 탄소중립 전환과 탄소중립 이행기반 공고화가 주요하게 포함됐다. 탄소중립 사회로의 전환이 가능하려면 거의 모든 부문에서 변화가 일어나야 한다.

특히 산업부문이 그렇다. 정부가 내놓은 탄소중립 산업정책에는 신산업 육성과 금융지원, 규제·세제완화 등의 내용이 담겨있다. 산자부는 지난달 10일 ‘산업·에너지 탄소중립 대전환 비전과 전략’을 발표하고 “기업을 위한 탄소중립이라는 원칙 아래, 세제·금융·규제혁신 등을 전폭적으로 지원하겠다”고 강조했다.

구체적으로 정부는 2034년까지 노후석탄 발전 24기를 폐지하고, 석탄발전 상한 제도를 민간 발전으로까지 확대해 2050년에는 석탄발전을 중단한다. 또 에너지 다소비 사업자들에게 분산형 에너지 설치를 의무화하고, 에너지공급자 효율향상 의무화 제도*를 도입하겠다고 밝혔다. 에너지 요금은 2022년부터 원가와 연동하는 원가주의 요금체계를 단계적으로 정착한다. 제주도에서 운영 중인 주택용 계절별·시간별 선택 요금제도 전국으로 확산할 계획이다.

탄소중립 달성을 위해 정부와 공기업은 에너지분야의 투자를 선도적으로 확대해 민간부문의 투자 활성화를 유도한다. 정부는 2025년까지 정부와 민간을 더해 총 94조 원 이상의 투자가 이뤄질 것이라고 전망하고 있다.

저탄소 전환을 촉진하기 위해서는 35조 원 규모의 ‘저탄소 전환 촉진 지원금융’, 1조 원 규모의 ‘기후대응보증’을 새로 운영해 금융 지원을 강화한다. 탄소 저감효과가 높은 기술에는 시설과 기술 투자에 대한 세액 공제를 확대한다. 또한 정부는 ‘탄소중립 규제혁신 TF’를 구성해 탄소중립과 관련한 신기술 도입을 제한하는 규제를 재검토하겠다는 계획이다.

*한국전력, 한국가스공사, 한국지역난방공사 등 에너지 공급자에게 에너지판매량(GWh)과 비례한 에너지 절감목표를 이행하도록 하고, 소비자에게 고효율 설비·시스템 설치를 지원하게 하는 제도.

디지털 전환 정책 중심은
‘인프라 강화’

디지털 전환 관련해선 2020년 7월 정부의 ‘한국판 종합 뉴딜’ 제시가 “비로소 경제의 디지털화가 국가산업의 중추적 지위를 획득”한 것으로 평가받는다. (〈사람 중심의 디지털 전환을 위한 정책과제〉, 이문호·임운택·이호창, 한국노총, 2021)(이하 한국노총 보고서)

정부는 이른바 ‘디지털 초격차’를 확대하기 위해 인프라를 강화하겠다고 했다. D·N·A, Data(데이터), Network(네트워크), AI(인공지능) 생태계 강화에 2025년까지 국비 33조 5,000억 원이 투자된다. 이는 디지털뉴딜 예산 44조 8,000억 원 중 가장 큰 비중(약 75%)을 차지한다. 이를 두고 김성혁 서비스연맹 정책연구원 연구원장은 “디지털뉴딜의 재정 배치도만 봐도 기업 중심 성장 정책이라는 것을 확인할 수 있다”고 말했다.

D·N·A 생태계 강화는 디지털 신제품·서비스 창출과 경제 생산성 향상을 위해 모든 산업에서 D·N·A 활용·융합을 가속화하겠단 뜻이다. 정부의 ‘2022년 경제 정책 방향’에 따르면 먼저 데이터 경제를 본격 육성한다. 대표적으로 오는 4월 데이터기본법 시행을 위해 국가 데이터 산업 정책을 총괄할 ‘국가데이터정책위원회’를 신설한다. 아울러 전 분야 개인정보 연계·전송을 위한 제도적 기반을 마련하고, 이종산업 간 연계를 위한 데이터 표준화 등 마이데이터 육성도 추진한다.

또한 네트워크 구축을 위해 5G 전국망 구축을 확대하고 공공와이파이를 고도화해 산업현장에 5G 융합을 확산시킨다. 인공지능 핵심 원천 기술을 개발하고, 한국어 AI 고도화를 위한 ‘AI 학습용 데이터’ 150종을 추가 구축도 올해 계획에 포함됐다.

아울러 인공지능 제조컨설팅·솔루션, 산업데이터 플랫폼·협업지원센터 및 데이터 바우처 지원을 통해 기업의 D·N·A 활용을 지원한다. 누구나 쉽게 국가 지식정보에 접근할 수 있고 지식의 공유·확산이 가능하도록 디지털 집현전 통합 플랫폼 구축을 위한 정보화계획(ISP)도 수립한다.

이 외에도 제조업 분야에서 정부의 대표적인 디지털 전환 정책으로는 ‘노동친화형 시범 스마트공장 구축사업’이 있다. 2019년 정부는 “2022년까지 스마트공장 3만 개 구축으로 중소기업 제조강국을 실현”하겠다고 밝힌 바 있다. 포부에 비해 결과는 미약했다. 송명진 한국플랫폼프리랜서노동공제회 사무국장은 “이른바 물량 찍어내기와 같이 연도별 도입 공장 개수를 목표로 설정하고 수량적 확대만을 추진했던 것으로 보인다”고 평가했다.

일자리 190만 개 청사진

정부는 그린뉴딜과 디지털뉴딜 산업 육성에 주력하는 만큼, 이에 따른 일자리 창출도 기대하고 있다. 정부는 2025년까지 그린뉴딜 일자리 65만 9,000개, 디지털뉴딜 일자리는 90만 3,000개가 창출될 것이라고 밝혔다. 고용·사회안전망 확충을 위한 일자리 33만 9,000개를 포함해 정부는 총 190만 1,000개를 창출하겠다고 했다.

예를 들어 학교에 태양광 패널을 설치하고, 창문이나 벽 등의 단열재를 교체해 고효율 에너지 건물로 만들어내는 그린 스마트 스쿨(12만 4,000명), 그린 리모델링(12만 4,000명) 등의 그린뉴딜 일자리를 만들겠단 것이다. 원격협진 시설을 갖춘 스마트 병원, 수소차량이 다니기 편하게 설계한 수소시티 등도 정책에 포함해 에너지 관련 일자리를 늘릴 계획이다.

디지털뉴딜 관련해선 도로, 건물 등 데이터 정보값에 이름을 붙이는 ‘데이터 레이블러’가 크게 늘어날 것으로 예상된다. 한국판 뉴딜 10대 과제에 포함된 데이터 댐(38만 900개), 국민안전 SOC 디지털화(14만 3,000개) 등은 AI가 학습할 수 있도록 데이터 품질을 높이는 데이터 레이블러가 필요하기 때문이다.

다만 높은 수준의 숙련이 필요 하지 않은 데이터 레이블러를 비롯한 정부가 창출하려는 일자리가 양질의 일자리라고 말하기는 어렵다. 한국노총 보고서는 “고용정책이 지나치게 양적 일자리 정책으로 치우쳐 있다”며 “일자리 창출도 중요하지만 질적인 측면도 같이 고려해야만 한다”고 지적했다.

이 외에도 경제구조 변화에 맞춰 새로운 일자리로 이동을 위한 디지털·그린 인재 양성도 추진해 AI·SW(소프트웨어) 핵심인재 10만 명을 양성한다는 계획도 세웠다.

정부 “산업전환으로 사라질 일자리,
선제·종합적으로 대응하겠다”

한국판 뉴딜 종합계획 발표 후 정부는 산업 구조개편으로 사라질 일자리를 위한 대안은 내놓지 못했다는 비판에 직면했다. 2021년 7월에야 정부는 탄소중립, 디지털 전환을 포괄하는 ‘산업구조 변화에 대응한 공정한 노동전환 지원방안’이라는 이름의 고용·노동정책을 내놨다.

정부 전망에 따르면, 탄소중립 부문에서 석탄화력발전과 내연기관 자동차는 석탄화력발전소 폐쇄 일정이 정해졌고, 수소·전기차 판매가 확산돼 집중적인 노동전환이 예상된다. 중장기적으로는 철강·시멘트·정유 등이 산업전환의 영향을 받는다. 이들 산업에게 민-관 협업을 통한 직무전환과 재취업 교육훈련, 상시 모니터링 정책을 시행하겠다는 게 정부의 계획이다.

정부는 노동전환에 선제적이고 종합적으로 대응해나가겠다고 밝혔다. 이를 위해 중앙은 ‘선제적 기업·노동전환 지원단’을 구성하고 노동전환과 관련한 각 부처의 정책들을 상호 연계·협업하는 역할을, 지역은 전담 지원센터를 신설해 기업의 사업전환과 노동자의 교육훈련, 전직을 컨설팅하고 지원하는 역할을 맡는다. 또한 발전소와 자동차 협력업체가 밀집된 지역을 고용·산업위기지역으로 지정해 고용노동부가 고용유지, 직업훈련, 일자리 창출 등을 지원하고, 산업부는 기업·소상공인에 금융과 세제를 지원한다.

이러한 체계 아래 산업전환으로 사라질 일자리에 대한 해답으로 정부는 전직지원과 재취업교육 지원정책을 내놨다. 2022년 1분기부터 정부는 노동전환 분석센터를 설치해 노동전환 징후를 미리 파악하고, 훈련과 전직지원을 확충하는 등의 대응체계를 가동한다. 각 지역의 인적자원개발위원회는 산업구조가 변화할 분야를 대상으로 상시 훈련과정을 개설한다. 이때 노동자는 훈련비 자부담이 면제되는 등의 혜택을 받는다.

장기유급휴가훈련도 확대 시행된다. 기업이 석탄화력발전이나 자동차 분야 재직자에게 유급휴가를 통해 훈련을 지원하면 정부는 기업에 인건비와 훈련비를 지원하는 것이다. 고용조정이 불가피하게 된 사업장의 노사가 직무전환·고용유지 등 고용안정 조취를 취하기로 합의하면 고용환경이 개선될 수 있도록 정부가 기숙사와 통근버스 등을 지원하기도 한다.

또 고용조정을 앞둔 사업주가 소속 노동자에게 자체 또는 위탁으로 전직지원서비스를 제공하면 노동전환지원금을 받을 수 있다. 전직지원서비스는 생애경력설계교육, 재취업세미나, 창업 상담, 면접 교육, 심리지원, 적성검사, 취업알선 등이다. 대·중소상생형 공동훈련센터의 시설장비비와 운영비 지원은 최대 20억 원에서 39억 원으로 확대된다. 고용촉진장려금 지원대상도 2022년 1분기부터 석탄화력발전과 내연기관 자동차기업을 포함해 운영된다.

디지털 전환과 관련해서도 정부는 노동자의 디지털 역량 강화와 전 국민의 생애의 걸친 직업훈련 지원체계를 구축하겠다고 밝혔다. 디지털 전환으로 사라지는 일자리 지원으로는 재도전 성공패키지와 희망리턴패키지 지원 정도가 대책으로 나온 상태다.

고용보장·실효성은 “글쎄”

<참여와혁신>이 만난 사람들은 정부의 공정한 노동전환 대책이 대체로 “부실하다”고 평가했다. 정부의 대책이 일자리를 잃을 노동자의 고용안정을 담보하지 않았고, 노동자 지원이 간접적이고 현장의 의견을 반영하지 못했다는 점 등이 아쉽다는 의견이 있었다.

이승철 민주노총 공공운수노조 정책기획부실장은 “지원이 노동자의 손에 실제로 들어오지 않는다. 사용자 지원이나 센터 설립을 통해 노동자들을 지원해주겠다는 방식이다. 이러면 노동자 지원이라고 볼 수 없다. 기술개발, 규제완화, 금융지원 등 보다 직접적인 사용자 지원정책과 비교되는 것”이라며 “정부의 대책에서 기존 노동자들의 고용을 어떻게 승계할지에 대한 내용을 전혀 찾아볼 수 없다. 교육을 몇 명 받았고, 재취업에 몇 명 성공했다는 통계의 결과를 얻기 위한 정책 위주라고 생각한다”고 지적했다.

정부는 교육훈련 정책을 주요하게 내세웠지만, 정작 노동자들이 전직할 산업을 교육할 인력이 없다는 점도 문제로 꼽힌다. 나병호 한국노총 금속노련 정책국장도 “과거에 해왔던 정책의 지원금이나 기간을 늘리는 방식이라고 본다”며 “현장의 니즈가 무엇인지 세부적으로 분석이 돼야 하는데 잘 안 이뤄지는 느낌이다. 정부의 재취업 교육이나 전환 훈련을 통해 다른 직장으로 옮겨가기는 쉽지 않을 것”이라고 말했다.

고용정책과 산업정책 선순환해야

고용정책과 산업정책이 연결되고 있지 않다는 문제도 제기됐다. 한국노총 보고서는 “이는 부처 간 협력이 잘 안되고 ‘칸막이’ 문화가 팽배한 한국 관료제의 전반적인 고질적 문제이기도 한데, 특히 지금과 같이 급격한 변화의 시기에는 더욱 큰 문제가 된다”며 “예컨대 디지털 전환을 위한 스마트공장(중기부) 또는 미래형 자동차 추진정책(산자부) 등은 고용정책(노동부)과 연계되지 않으면 성공하기 어렵다”고 밝혔다.

이어 한국노총 보고서는 “조직과 기술적 전환에 조응하는 교육·훈련, 사회적 안전망 등 고용정책이 뒷받침돼야 한다”며 “지금 현장에서 숙련의 미스매치 현상이 일어나고, 고용불안으로 전환에 대한 거부반응이 일어나는 것은 고용정책과 산업정책이 따로 놀고 있는 데서 기인하는 바가 크다”고 말했다.

산업전환 대응 과정에서 고용노동부의 역할을 확대해야 한다는 의견도 나왔다. 나병호 정책국장은 “산업전환 대응 관련해서 철저하게 산업자원부 중심으로 가고 있다. 고용노동부는 그냥 뒷전인 것 같다”며 “초기 탄소중립위원회에 고용노동부는 결합도 안 했다”고 말했다. 이성희 민주노총 금속노조 정책국장도 “그 동안은 산업자원부의 역할이 중요했다면 이젠 고용노동부가 앞서서 결정을 해야 할 때”라며 “산업전환으로 원치 않는 실업 상태에 놓인, 놓이게 될 노동자들을 어떻게 다시 취업할 수 있도록 할 것인지가 우리 사회의 주요 정책이 돼야 한다”고 강조했다.