왜 상생형 지역일자리인가?

개인에게 일자리는 삶의 질을 결정하는 수단이다. 그런데 개인의 의지와 관계없이 사회 전반의 생산성 향상, 감염병 등 구조적 요인에 따라 일자리가 감소하기도 한다. 실업률이 높아지면 자살률, 범죄율, 가족해체율 등의 지표가 따라 올라간다. 정부가 일자리의 양과 질을 함께 잡아야 하는 이유다.

특히 지역 일자리 여건은 더 어렵다. 우리나라에서 산업 산출액의 50.2%(2018)를 수도권이 차지한다. 지역의 성장 잠재력은 꾸준히 떨어졌다. 지역 안에서도 임금, 복리후생, 고용 안정 등 노동시장의 이중구조 문제가 심화됐다. 청년들은 지역에 남고 싶더라도 마땅한 일자리가 없어 떠나고 있다.

중앙정부 주도의 하향식(Top-down) 일자리 정책은 지역에 활력을 불어넣긴 역부족이었다. 지역의 현실이나 당사자의 수요와 동떨어진 획일적인 정책 접근, 사업 내실보다 단기 성과 집중 등의 문제가 발생해왔기 때문이다.

이 같은 문제의 배경 중 하나로 “지자체의 전문성이 부족하고 역량이 미흡했던 것도 한 요인이지만, 보다 근본적으로는 지역의 특성을 반영할 수 있는 사업구조가 만들어져 있지 않았기 때문”이라는 지적이 제기됐다. 따라서 지역일자리 사업의 핵심은 ‘분권화 수준’이며 지역에서부터 상향식 일자리 모델이 필요하다는 인식이 높아졌다. (‘상생형 지역일자리 모델 개념 및 상생 협약 분석’, 노사발전재단, 2019)

이러한 인식 위에 지역 노사민정 간 대화와 협력을 기반으로 양질의 일자리를 마련하겠단 목표를 내건 ‘상생형 지역일자리 사업’이 만들어졌다. 정부는 상생형 지역일자리 사업을 “통상적인 기업의 투자·고용을 넘어 ①지역 경제주체(노·사·민·정) 간 상생협약을 통해 ②적정 근로조건, 노사관계 안정, 원·하청 개선, 인프라·복지 협력 등을 함께 도모하면서 ③신규 일자리를 창출하는 사업”으로 정의하고 있다.

상생형 지역일자리는 광주형 일자리에서 착안한 개념이다. 2014년 윤장현 광주시장이 취임한 이후 본격화한 광주형 일자리 창출 모델은 지역 경제 주체들이 사회적 대화를 통해 일자리의 양뿐 아니라 노동조건 양극화 해소 등 일자리의 질을 함께 끌어올리는 것을 목적으로 했다. 구체적으로 4대 의제를 내세워 적정임금, 적정근로시간, 노사책임경영, 원·하청 관계 개선을 실현하고자 했다. 그 결과 2019년 1월 지역 노사민정이 상생협약을 체결한 이후 광주시와 현대차가 합작해 설립한 완성차 공장 광주글로벌모터스(GGM)는 지난달 첫 제품인 경형 SUV ‘캐스퍼’ 양산을 시작했다.

박명준 한국노동연구원 선임연구위원은 “(광주형 일자리 모델 설계 초기에) 일자리 양극화 해소와 일자리 창출을 동시에 해결할 방안이 뭘까 고민했고, 그 결과가 사회 연대 일자리 창출 방안이었다”며 “일자리를 만들어내는 방식과 운영하는 방식의 변화가 없으면 일자리 양극화가 해소되지 않을 것이라고 봤다. 과거 정부에서도 정규직화, 일자리 창출이 꽤 있었지만 결국 양극화 해소라는 의미를 적극적으로 띠지 못했기 때문”이라고 광주형 일자리 모델의 배경을 설명했다.

채준호 전북대학교 경영학과 교수는 “광주형 일자리의 핵심은 과거 지자체가 대기업 유치를 통해 일자리를 창출하는 방식과 이별하고, 지역의 주체들이 사회적 대화를 통해 지역 특색을 고려한 일자리 모델을 제시하면 이를 중앙정부가 평가하고 예산을 투입해 일자리를 창출하겠다는 것”이라고 말했다.

이 모델은  2017년 문재인 정부 출범과 함께 제시된 정부의 100대 국정 과제를 통해 전국단위 사업으로 공식화됐다. 2020년 2월엔 ‘국가균형발전 특별법’의 제11조의2(상생형 지역 일자리의 선정·지원 등)가 신설돼 사업 추진을 위한 근거 조항이 마련됐다.

현재는 광주, 횡성, 밀양, 군산, 부산 등 5개 지역이 상생형 지역일자리로 선정됐다. 이로 인해 약 8,600억 원의 투자를 유발하고 1,140여 명이 고용되는 성과를 거뒀다고 산업통상자원부는 지난 9월 밝혔다. 산업통상자원부는 5개 사업이 모두 마무리되는 시점에 약 1조 8,500억 원의 투자와 3,900여 개의 일자리가 창출될 것으로 예상하고 있다. 이 외에 구미, 대구, 신안 등 3개 지역은 상생형 지역일자리 협약을 체결했다. 전북·충청 등 10여 개 지역도 지역 산업 여건 등을 고려해 신규 사업을 개발 중인 상황이다.

상생형 지역일자리의 핵심,
지역 사회적 대화

다른 일자리 사업과 구분되는 상생형 지역일자리 사업의 핵심은 지역 차원의 사회적 대화다. 이는 지역 사회적 대화의 결과물인 상생협약이 지원 대상지역 선정의 필수 요건이라는 점에서도 알 수 있다.

채준호 교수는 “(상생형 지역일자리 사업은) 지역 내 다양한 주체가 참여해 지역의 특성을 반영한 일자리 창출이라는 목표를 갖고 있다. 그렇기에 핵심은 지역 차원의 ‘사회적 대화’에 있다”고 이야기했다.

지역 사회적 대화가 필요한 이유는 “특정 일자리 모델에 정부의 지원이 가능하게 하려면 사회적 공인이 필요하다. 상생형 지역일자리가 되려면 이해당사자 간 협약과 함께 지역 주민들의 인정이 필요하며, 이는 공론화 과정을 통해 확보”되기 때문이기도 하다. (‘상생형 지역일자리 모델 개념 및 상생 협약 분석’, 노사발전재단, 2019)

물론 형식보다 내실 있는 사회적 대화가 중요하다. 박명준 선임연구위원은 “애초에 지역 차원에서 내생적으로 사회적 대화 과정을 거쳐야 하지만, 이를 마냥 기다리기엔 중앙정부가 하나의 사업으로 추진해야 하는 측면이 있어 어설프게나마 지역이 대화를 통해 일자리 모델을 만들어보라는 취지로 상생협약이라는 조건을 포함한 것”이라며 “사실은 바로 상생협약으로 건너뛰어야 하는 게 아니라 사회적 대화를 잘해야 하는 것”이라고 했다.

채준호 교수도 “상생협약보다 중요한 것이 내실 있는 사회적 대화”라며 “형식적이거나 선정 조건의 필요에 따라 진행되는 사회적 대화가 아닌 실질적으로 지역 주체들이 이에 대한 필요성을 느끼고 자체적인 전문성을 가지고 사회적 대화에 임하는 것이 무엇보다 중요하고 그래야 의미 있는 상생협약 내용이 도출될 것”이라고 강조했다.

상생협약엔 지역에 따라 다양한 상생의 원리가 담긴다. 박명준 선임연구위원은 “상생협약엔 일자리를 둘러싼 노사관계, 고용관계, 근로조건, 노동시간, 교섭방식, 복지 등 다양한 요소들에 상생적 원리를 넣는 것”이라며  “상생협약 내용에 보통 노사상생, 지역상생, 원·하청상생을 많이 이야기한다. 세 가지 요소가 다 담길 수도 있고 하나만 담겨도 된다. 그랬을 때 상생협약의 핵심 요소가 곧 일자리 모델의 중심이 된다”고 말했다.

이러한 사회적 대화의 결과는 지역 거버넌스의 강화로 이어진다. 박명준 선임연구위원은 “우리나라 일자리 거버넌스의 지배적인 방식은 기업 내 노동조합이 노사교섭을 하는 것이다. 당연한 일이지만 노사교섭에서 기업 밖 지역 연대의 의미를 잘 만들지 못한다. 초기업적 노사관계와 조율기제를 만들어낼 필요가 있다”며 “상생형 지역일자리 사업을 통해 지역노사민정협의회 또는 별도의 TF나 위원회 등 사회적 대화기구가 공신력 있는 역할을 할 수 있도록 하면 상생협약에 참여하는 주체들을 중심으로 하나의 새로운 노동시장 거버넌스가 형성될 수 있다”고 설명했다.

상생협약에 사인한 주체들로 이뤄진 지역 거버넌스는 상생형 일자리 사업의 지속 가능성을 담보하는 주체로 자리 잡을 수 있다. 박명준 선임연구위원은 “(상생형 지역일자리는) 지역의 정체성과 상생의 가치가 담긴 일자리이기 때문에 그 의미가 퇴색되지 않도록 계속 관리해야 한다”며 “상생협약의 의미를 이해하고 실천하겠다고 약속한 주체들이 판을 만들었으니 책임지고 끌고 나가야 한다. 이는 어떻게 보면 지역 거버넌스가 만든 일자리에 감 놔라 배 놔라 할 수 있게 되는 것”이라고 말했다.

지역 사회적 대화,
필요하지만 어려워

지역 사회적 대화와 거버넌스 형성은 필요하지만 어려운 일이다. 채준호 교수는 “현장에서는 일단 기존의 일자리 창출 모델과 차이가 있고 지역 주체들이 사회적 대화를 통한 일자리 창출을 경험해 보지 못했기 때문에 어려움을 겪고 있다”며 “지자체, 지역 노사단체들은 사업 선정에 관심이 있지만 사업 내용과 상생협약에 대한 이해가 떨어지다 보니 형식적으로 그 내용을 채워가는 형태를 보이는 경우가 있는 것 같다”고 평가했다.

일자리 모델을 만들기도 만만치 않다. 김주일 한국기술교육대학교 테크노인력개발전문대학원 교수는 “상생형 지역일자리는 한마디로 산업정책, 일자리정책, 노동정책의 통합”이라며 “사실 현실화하기 어려운 이야기다. 지자체는 칸막이 행정으로 쉽지 않고 산업, 일자리, 노동을 다 아는 지역 전문가도 별로 없다”고 전했다.

다만 아직 상생형 지역일자리 사업을 평가하긴 이르다는 것이 전문가들의 목소리다. 박용철 한국노동사회연구소 소장은 “사업이 초기 단계라서 특정 지역에서 조금 성공했다고 해도 아직까지는 지켜봐야 하는 진행형인 상황”이라고 말했다. 박명준 선임연구위원도 “상생형 지역일자리에선 상생의 가치를 실현하는 동시에 새로운 시장의 기회를 만들면서 확장된 비즈니스를 지속해나가는 것들이 확인돼야 하는데 광주형 일자리만 해도 이제 제품을 양산하기 시작한 단계”라며 “지역에서 노력을 하고 있지만 아직 상생형 지역일자리의 요소들이 잘 실현되고 있나 평가하긴 이른 상태”라고 했다.

지역 거버넌스 구축, 어떻게?

따라서 상생형 지역일자리 사업에서 가장 중요한 과제는 지역 거버넌스 구축이다. 채준호 교수는 “일자리를 중심으로 지역 차원의 사회적 대화를 지속할 수 있는 거버넌스의 구축이 가장 중요하고 시급한 과제”라며 “거버넌스가 제 역할을 해준다면 일자리 모델을 개발하고 상생협약을 체결해 사업 선정 이후 상생요소를 유지하는 일련의 과정이 잘 진행될 수 있지만, 여전히 지역 차원에서 이러한 경험이 일천하기에 여러 곳에서 어려움을 겪고 있는 것”이라고 했다.

또한 채준호 교수는 지역 주체들의 역량을 강화하기 위해 “지역 차원의 단기, 중장기 일자리 학교 같은 프로그램과 함께 중앙 단위에서 일자리 관련 전문성 강화를 위한 교육프로그램 운영도 고민해야 한다. 노사발전재단, 또는 경사노위 사업으로 적극적인 검토가 필요해 보인다”고 말했다.

김현철 군산대학교 융합기술창업학과 교수는 “사실 지역 스스로 산업정책을 만들 수 있어야 하지만 그럴 수 있는 곳이 거의 없다”며 “산업부나 산업연구원이 이제는 지역 산업 정책 수립 지원 기능을 해야 할 필요가 있다”고 덧붙였다.

우선 거버넌스를 구성한 뒤 함께 역량을 키우는 것도 방법이다. 김주일 교수는 “몇몇 지역을 보면 사업에 참여하면서 역량이 생기기도 한다. 일단 거버넌스를 구성해 지역 주체들이 직접 발로 뛰면서 배워나가는 것도 중요하다” “부산의 경우 회의하면서 지역 주체들이 배웠다. 공론화 과정에서 고민을 공유하고 여러 질문에 답하려고 노력하다 보면 많이 성장한다”고 조언했다.

이 외에도 채준호 교수는 “지자체장의 확고한 의지, 이 사업에 전적으로 헌신할 수 있는 키맨과 키그룹이 이 사업을 주도할 수 있는 환경 등이 조성돼야 한다”고 말했다.

상생형 지역일자리 모델의 다양화도 필요하다. 초기 군산, 강원, 구미, 전남 등 대다수 지역의 신산업 모델은 전기차와 배터리에 집중됐다. 이항구 한국자동차연구원 연구위원은 “광주형 일자리 이후 사업이 확산되면서 대부분 지역에서 광주형 일자리 모델을 참고해 사업 계획을 세웠다”며 “광주형 일자리는 완성차 모델이라 자동차 부품, 소재 등의 모델과 다르고 또 최근 정수, 공기 등 다양해진 지역 사업 모델과 맞지 않는다. 지역과 산업의 특성에 맞게 다양한 모델이 만들어져야 한다”고 했다.

지역의 지속 가능성을 위해서

노사민정 간 협력에 기초해 새로운 일자리 모델을 구상하는 일은 어렵고 시간이 필요할 수밖에 없다. 상생협약이 만들어지기까지 약 2~3년이 걸리고, 광주의 경우 노사민정 간 5년 동안 장기적인 토론과 숙의를 거쳤다.

박용철 소장은 “지역 주체들이 어려움을 겪는 과정은 상생형 지역일자리만의 문제가 아니라 우리 사회의 축소판을 보여준다”며 “다만 이 과정은 충분히 의미 있다. 자본주의의 발전 과정을 봤을 때 앞으로 일자리는 줄어든다. 현 상태를 유지한다면 양극화도 심해질 수밖에 없다. 이런 상황에서 지역 주체들끼리 협력 없이 해결할 수 있는 문제가 별로 없다. 지역이 미래에 추구해야 할 모델을 만들기 위한 협업, 협력의 경험을 쌓는 일은 그래서 중요하다”고 했다.

어려우니 어렵게 얻겠다는 결심, 지난한 대화의 과정을 품은 끝엔 어떤 가능성이 있을까? 김현철 교수는 “처음엔 ‘상생형 일자리가 뭐야?’라며 시큰둥했던 특히 자동차 부품업체 대표들이 사업에 참여시켜 달라는 요청을 엄청나게 한다”며 “현대중공업, 한국지엠이 떠난 뒤 2018년 군산은 완전히 다 죽은 분위기였는데 지금은 뭔가 될 것 같다는 희망을 가지고 있는 것, 이 점이 가장 큰 성과인 것 같다”고 전했다.

지역에서 살려낸 희망이 다시 꺼지지 않게 하기 위해 결국 상생형 지역일자리가 가리키는 방향은 지역의 지속 가능성이다. 김주일 교수는 “상생형 지역일자리의 궁극적인 목적은 지역의 지속 가능성을 높이는 것”이라며 “이해 관계자들의 의견을 반영하고 미래 세대를 배려하는 정신이 담긴 상생형 일자리가 지역에서 일종의 롤 모델이 돼, 지역 내 다른 산업이나 영역에도 퍼져야 지역의 지속 가능성이 담보될 수 있다”고 말했다.