연금개혁, 어디로 가야 하나
내년 제5차 국민연금 재정계산을 앞두고 개혁을 향한 움직임이 계속 일어나고 있다. 올해 국회에 설치된 연금개혁특별위원회는 지난 11월 16일 전체회의에서 16명 전문가로 구성된 민간자문위원회, 일반 국민 500여 명이 참여하는 국민의견수렴 기구 등을 통해 연금개혁 방안을 논의하겠다고 밝혔다.
참여와혁신은 다양한 산업에 종사하는 2030 및 5060 노동자, 청년과 노년을 각각 대표하는 시민단체, 연금개혁특별위원회 소속 김성주 더불어민주당 의원과 강은미 정의당 의원 인터뷰를 통해 국민연금을 둘러싼 다양한 목소리를 들어봤다. 아울러 양재진, 정세은, 민기채, 제갈현숙, 오종헌, 이다미 등 연금 전문가 6명의 기고를 통해 연금개혁 방향에 대한 여러 생각을 모았다.
커버스토리⑧ 기고_양재진 연세대학교 행정학과 교수
2025년 한국의 65세 이상 고령인구가 총인구의 20%를 넘어서며 초고령사회로 진입하게 된다. 2000년에 고령화 사회에 진입한 지 한 세대도 안 되어, 초고령사회에 이르는 것이다. 평균수명의 증가와 함께 0.8수준의 초저출산율이 만들어 내는 결과이다. 현재 약 5명의 생산인구가 1명의 노인을 부양한다. 그러나 2060년이 되면 생산인구 1명이 노인 1명을 부양해야 한다. 우리나라에 앞서 고령화를 경험하고 ‘잃어버린 20년’의 저성장 문제를 겪고 있는 일본을 보면, 한국의 미래를 엿볼 수 있다. 일본은 경제성장의 정체로 인해 조세수입은 증가하지 못하는데, 사회지출의 대부분을 차지하는 연금과 의료 지출은 계속 늘고 있다. 멈추지 않는 재정적자는 GDP 대비 250%가 넘는 국가채무로 이어지고 있다.
40여 년 후면 한국이 일본보다 더 심한 초고령 국가가 된다. 인구의 반을 차지하는 고령인구에 대한 적절한 소득보장 여부가 대한민국 국민의 삶의 질에 커다란 영향을 미치게 된다. 현재 국민연금과 기초연금의 재정구조는 세대 간 소득이전 방식을 취하고 있다. 인구 고령화에 취약한 구조다. 국민에게 약속된 국민연금 급여(소득대체율 40%)를 지급하기 위해서는 국민연금보험료율이 현행 9%에서 2060년에는 29.3%로 인상되어야 할 것으로 예상된다. 고령화에 따른 의료비도 크게 늘 것으로 예상된다. 고령자 관련 복지지출이 크게 늘면, 근로연령대 복지를 위한 비용을 마련하기 어려운 상황에 봉착하게 될 것이다. 한국은 공적연금제도의 재정적 지속가능성 문제뿐만 아니라, 연금제도의 존재이유인 노후소득 보장에서 사각지대가 크고, 특히 현세대 노인의 빈곤 문제를 해소하지 못하는 문제도 갖고 있다. 재정안정화를 이루면서 노인빈곤 문제도 해결해야한다. 두 마리 토끼를 다 잡아야 하는 것이다.
인구고령화를 먼저 경험한 스웨덴, 독일 등 많은 국가에서는 노후소득보장의 총비용에 한계를 설정하고 (즉, 보험료 상한을 정하고), 다층체계 하에서 비용부담을 다변화하는 노력을 기울이고 있다. 큰 틀에서 공적연금의 급여 삭감 등을 통해 재정적 지속가능성을 확보하고, 부족할 수 있는 노후소득은 사적연금을 통해 보완하고 있다. 저소득 노인의 기초보장은 일반재정을 통해 이루되, 타겟팅을 강화해 재정효과성을 최대화하고 있다.
한국도 지속가능성과 노인빈곤 해소라는 두 마리 토끼를 잡기 위해서는 스웨덴처럼 다층체계적 관점에서 연금개혁에 임해야 한다. 첫째, 국민연금의 재정안정화 개혁이 불가피하다. 보험료 인상을 통해 수입을 늘리고, 연금수급개시연령을 점진적으로 67세나 68세로 올려 지출증가율을 낮춰야 한다. 그리고 평균수명증가와 인구고령화의 정도에 따라 급여가 삭감되는 자동안정화 장치 도입을 통해 재정안정화 구조를 강화해야 한다.
둘째, 재정안정화 개혁으로 인한 급여 보장성의 약화는 무늬만 연금인 퇴직연금의 연금화를 통해 상쇄시켜야 한다. 고용주가 법적으로 의무부담하고 있는 퇴직(연)금은 활용가치가 매우 높은 자산이다. 2019년 한해만 해도 약 34조 1,000억 원의 퇴직연금 보험료가 퇴직연금 회사에 납부되었다. 같은 해 국민연금 보험료 수입의 70%가 넘는 막대한 규모이다. 그런데 이 퇴직연금은 연금이 아니라 사외적립형 퇴직금처럼 이용되고 있다. 근로자 대부분은 중간정산해 받아 버리거나, 퇴직 때 일반 퇴직금처럼 일시금으로 수령한다. 연금 방식의 수령은 금액기준으로는 약 20%, 계좌 기준으로는 2%에 불과하다.
만약 중간정산 요건을 강화하고, 은퇴 시 퇴직연금을 연금 방식으로 수령하게 만들면, 낮게 잡아도 소득대체율 16%, 최대 20%짜리 연금이 새로 생기는 효과가 난다. 국민연금만으로는 부족한 노후 소득을 퇴직연금이 보완해 줄 수 있다. 퇴직연금은 은퇴와 국민연금 수급개시 사이의 공백기에 소득원으로 기능하는 가교연금(Bridge Pension)으로 활용할 수도 있다. 다시 말해, 퇴직연금은 국민연금의 재정안정화 조치로 인해 발생하는 급여하락이나 수급개시연령의 증가로 발생하는 문제를 완화시켜 줄 수 있다. 여기에 새로운 비용이 발생하지 않는다. 고용주 부담으로 이미 지출이 되고 있는 자원을 노후소득원으로 전환만 하면 된다.
셋째, 국민연금과 퇴직연금을 통해 대다수 중산층의 노후소득보장을 이루게 되면, 국가는 가용한 재정 여력을 저소득 노인의 소득보장에 집중할 수 있게 된다. 이를 위해서는 기초연금을 재정효율적인 기초보장연금으로 개편할 필요가 있다. 현재의 기초연금은 빈곤 노인도 아니고, 무조건 65세 노인의 70%에게 동일 액수의 연금을 지급한다. 앞으로 국민연금과 퇴직연금의 혜택을 많이 받게 되며 많은 자산을 소유하고 있는 현재의 50대, 40대가 노인이 돼도 무조건 상위 30%만을 제외한 대다수 70% 노인에게 기초연금이 지급된다. 빈곤과는 상관없이 지급되는 게 기초연금이다. 기초연금도 국민연금처럼 재정적 지속가능성을 생각해야 한다. 빈곤하지 않은 노인에게 기초연금을 주려고 자원을 나누다 보면, 진짜 필요한 저소득 노인에게 충분한 연금을 지급하기 어렵다. 기초연금이 준보편주의적으로 지급되지만, 노인빈곤율은 아직도 OECD에서 가장 높은 38%수준인 이유다.
기초연금을 기초보장연금으로 바꾸어, 국민연금도 없거나 액수가 얼마 안 되며 다른 소득도 마땅치 않은 저소득 노인에게만, 즉 빈곤선 이하에 놓여 있는 전체 노인의 약 40%에게만 연금을 주도록 해야 한다. 대신에 지금보다 높은 수준의 연금을 지급하자. 그래야 빈곤에서 벗어날 수 있다. 스웨덴처럼 저소득 노인에게만 한정해서 충분한 급여를 제공하는 것이 합리적이다. 정액급여가 아닌 보충급여형으로 더 빈곤한 노인은 더 많이 받게 만드는 방식으로 말이다.
결론적으로, 다층체계적 관점에서 연금개혁을 하면, 퇴직연금을 통해 재정안정화 조치 때문에 낮아진 국민연금의 보장성을 보완하고, 기초보장연금을 통해 재정효율적으로 기초보장도 할 수 있다. 대부분의 중산층 근로자들은 국민연금과 퇴직연금을 통해 노후소득원을 확보하고, 이것이 어려운 저소득 노인들은 기초보장연금을 통해 빈곤을 벗어나는 것이다.
